Интрига конституционной реформы: каким будет Госсовет?

Елена Иванова, Наталья Сейбиль

С 4 июля 2020 года Государственный совет Российской федерации, наконец, обрел конституционный статус. Созданный Указом Президента в 2000 году как «политический орган стратегического назначения», по определению президента Путина, выше консультационных функций он так и не получил. После усмирения губернаторов в 2004 году Госсовет был предложен как утешительный приз региональным начальникам для поддержания их статуса на уровне федерации.

- Его идея, когда он появился, была в том, что в Совет Федерации больше не будут входить главы регионов, и им дали как бы замещающий институт – совещательный орган при президенте, состоящий из губернаторов. Такая маленькая конфетка. Он в этом режиме и существовал. При изменении Конституции очень многие вещи, которые реально существовали, были вынесены на конституционный уровень, - говорит профессор, доктор политических наук Юлий Нисневич.

Госсовет всегда обладал только консультативными функциями. В начале этого года вокруг него начались политические манёвры.

- Вначале речь шла о том, что надо было решать вопрос о сценарии транзита. Одним из вариантов был Государственный Совет. Надо было куда-то уходить действующему президенту, в какой-то орган власти. Рассматривались разные варианты: Совет Безопасности, Государственный Совет. Сразу же возникла проблема, что Госсовет – слишком большой орган. Из него нельзя сделать «политбюро», орган, который заседает за одним столом. Потом возникла идея аналога политбюро – Президиум Государственного Совета, включив туда дополнительные фигуры, - рассказывает политолог, вице-президент фонда «Центр политических технологий» Алексей Макаркин.

Ещё в начале года эксперты спорили, какой орган возглавит Владимир Путин после 2024 года, когда истекут его полномочия – Госсовет или Совет Безопасности. Спор ушёл, поскольку по новым поправкам, нынешний президент может оставаться у власти хоть до 2036 года, хоть ещё дольше. Но тема Госсовета осталась. Поправка в Конституцию по нему принята, значит, нужно принимать конституционный закон.

- Мы действительно ждём во время осенней сессии Госдумы внесения этого законопроекта, и пока это абсолютный кот в мешке. Та фраза, которая вошла в Конституцию, может означать всё, что угодно. Мы можем увидеть рамочный закон, который оставит Госсовет тем символическим органом, которым он является сейчас, и мы можем увидеть новое «политбюро», которое будет осуществлять часть полномочий, сейчас принадлежащих президенту, а также любой вариант между этими двумя, - считает политолог Екатерина Шульман.

Интрига в том, какими функциями наделят Госсовет. Пока из-за кремлевской стенки просачиваются слухи, что ничего сверхестественного не произойдет, паровоз останется «на запасном пути». Иными словами – Госсовет останется при своих консультативных обязанностях. Ведь функции нельзя взять из воздуха, их можно только у кого-то забрать. Если передавать Госсовету дополнительные полномочия, забрать их можно было бы только у президента, говорит Екатерина Шульман, и только в рамках подготовки транзита власти.

- Это может быть сделано для того, чтобы следующий президент не обладал такими властными возможностями, какими обладает нынешний. Это, повторю, один из возможных инструментов, который позволит сделать трансфер власти менее пугающим, более безопасным для политической системы. Проще говоря, чтобы не так страшно будет выбирать преемника, если у него не будет таких возможностей, как у действующего главы государства.

Главный ограничитель в том, что наделить Госсовет распорядительными функциями крайне затруднительно, считает Алексей Макаркин.

- Не для того двадцать лет назад убирали губернаторов из Совета Федерации, где они могли голосовать по законам, чтобы потом расширять их полномочия через Государственный Совет. Я думаю, что речь идёт о том, что Госсовет может получить дополнительные консультативные возможности, связанные с выработкой стратегических направлений развития России на какую-то перспективу. Но это не будут распорядительные или законотворческие функции.

Госсовет – не бесполезная структура, отмечают эксперты, поскольку в него всходят высшие чиновники, которые собираются вместе, и это важно тоже. Екатерина Шульман напоминает, что у Госсовета есть рабочие группы. В некоторых ситуациях они становятся инструментами власти, как это было во время пандемии. Группа, которую возглавляет мэр Москвы Собянин, стала одним из штабов по борьбе с пандемией.

Текста нового законопроекта о Госсовете пока никто не видел. Наблюдатели напоминают, что внесение законопроекта в Думу, а особенно внесение поправок во втором чтении проходит в Российской Федерации по законам спецоперации, поэтому не исключено, что мы все ещё сильно удивимся. Но если Госсовет действительно будем усилен, неизбежна возрастет политическая конкуренция с Советом Безопасности. Алексей Макаркин ставит на Совет Безопасности:

- Совет Безопасности явно влиятельнее по той причине, что его члены время от времени собираются на встречи друг с другом. Президент периодически собирает постоянных членов, обсуждает с ними вопросы внутренней и внешней политики. И это значимо. А кто будет входить в состав президиума Госсовета, конечно, интересно, но важнее то, как часто этот президиум будет собираться, какое внимание ему будет уделяться, какие вопросы там будут обсуждаться. Если вопросы стратегического развития страны, то влияние будет не очень большое. Если текущие вопросы, то, возможно, влияние увеличится.

Когда Госсовет имел статус консультационного органа, они консультировали, а президент принимал решение. В новом функционале записано, что президент формирует Госсовет, он становится не совсем консультативным, а совещательным органом, как и Совет Безопасности при президенте. Видимо, сейчас пытаются разделить функционал Совбеза и Госсовета, чтобы они не конкурировали, считает Юлий Нисневич.

- Я думаю, как и в случае с Совбезом, все решения Госсовета будут оформляться Указами президента. Он может оказаться вполне влиятельным органом, но они сами до конца не очень представляли, когда возникла эта идея. Создали орган, наделённый высоким уровнем полномочий, что туда хотели вложить – пока не понятно. Существовали разные взгляды и подходы. Судя по всему, сейчас решено сохранить его в виде влиятельного органа, не конкурирующего с Советом Безопасности.

Эксперты указывают на то, что мысль сделать Госсовет новым Политбюро была. Поэтому рассматривалась идея включения в него чиновников контрольных структур, Генпрокурора. Значимость таких органов зависит от состава участников. Если туда включат всех первых лиц Совбеза, Госдумы, Совета Федерации – это одна история. Если там останутся одни губернаторы плюс Матвиенко – другая, уверен Юлий Нисневич:

- Обратите внимание, что формулировки о Госсовете записаны в полномочиях президента. Причём, напрямую. Одна из старых спорных дискуссий о Конституции в прошлой редакции – основные направления внешней политики. Эти направления вырабатывает команда или не команда? Очень характерно, что в новой редакции Конституции полномочия президента не то что переданы, а создаётся некий орган, который будет готовить решения президента по этим вопросам. Тогда Госсовет может оказаться очень влиятельным органом.

Более содержательные выводы можно будет делать, когда появится текст закона. Его пока нет, что означает, внутренние процессы пока идут, и окончательное решение, что делать с этим органом, не принято. В этом сходятся все опрошенные нами эксперты.

- Мы с особым вниманием будем следить за этапом второго чтения законопроекта, поскольку, по многолетнему опыту думской законотворческой деятельности, знаем, что именно ко второму чтению появляются значимые поправки, которые могут существенно менять смысл проекта, как это было и с самими изменениями Конституции, - говорит Екатерина Шульман.

С ней согласен и Алексей Макаркин. Между первым и вторым чтением может произойти всякое. В высокой долей вероятности, Госсовет будет возглавлять президент. Но в остальном, интрига будет сохраняться до самого конца. Вопрос только в том, как значима эта интрига.