Юрий Горлин: Пенсионная система слабо работает из-за отсутствия роста экономики

Юрий Горлин, заместитель директора Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС в комментарии для “Новых Известий” пояснил, как работает современная российская пенсионная система, указал на ее слабые места:

“У пенсионной системы в России очень большой охват. Практически все люди старшего возраста получают пенсию. Да, не очень большую. Но опять же — для лиц с маленьким доходом пенсия вполне замещает утраченный заработок. Ситуация хуже для тех, кто имел уже среднюю или высокую зарплату — там потеря в доходе, если человек прекращает работать, становится достаточно критической, если люди какую-то подушку безопасности себе не сформировали.

В России, в отличие от многих стран, на работников вообще не возложена обязанность платить пенсионные взносы. Взносы российских работодателей, меньше, чем в большинстве стран. Кроме того, многим из них предоставлена возможность платить по льготным тарифам. В других странах люди отчисляют еще и помимо работодателя — другое дело, что в России у большей части работников такие зарплаты, что возможности уплачивать пенсионные взносы крайне ограничены или практически сведены к нулю.

Да уровень пенсий в России и в абсолютном выражении, и в относительном (по отношению к зарплате) ниже, чем в большинстве европейских стран. Этому есть ряд причин, о которых ниже. Накопительная пенсия в российских условиях не смогла доказать свою эффективность, но есть примеры ее свертывания также в других странах.

В российском обществе накопилось достаточное количество претензий к работе пенсионной системы и на вызовы, стоящие перед ней необходимо дать ответы. Чтобы лучше понять проблемы пенсионной системы, следует рассмотреть несколько отдельных аспектов.

Проблемы российской пенсионной системы — что можно изменить?

С моей точки зрения, самой крупной из них является то, что на пенсионную систему нагружено множество функций, напрямую к ней не относящихся или относящихся опосредовано. При этом функции возложены, а целевые источники их финансирования, как правило, не определены.

Лежащий на поверхности, пример — досрочные пенсии. В отдельных странах тоже есть такие льготы, но они существенно более узкие и направлены на тех, кто действительно работает во вредных условиях труда, например, занятых на подземных работах в шахтах. В России же треть пенсионеров начинают получать пенсии раньше общеустановленного срока. При этом источник финансирования выплаты пенсий в досрочный период не определен. Эти расходы оплачиваются за счет общих доходов пенсионной системы. В результате имеет место перекрестное субсидирование. За счет пенсионной системы дотируется бизнес, имеющий рабочие места, дающие право на досрочное получение пенсии, вместо того, чтобы либо он улучшал на них условия труда, либо оплачивал досрочные пенсии за свой счет. Да с 2013-го года введен дополнительный тариф страховых пенсионных взносов на рабочие места с вредными и опасными условиями труда, но он не покрывает всех расходов на выплату досрочных пенсий.

Поэтому необходимо, чтобы либо работодатель финансировал такие досрочные пенсии, либо, если по каким-то причинам считается, что на бизнес нельзя возлагать дополнительную нагрузку, то тогда должен быть целевой трансферт из бюджета на эти цели.

Через пенсионную систему дотируется не только бизнес, у которого есть рабочие места, гарантирующие право на досрочные пенсии, но и вообще весь бизнес. Дело в том, что действующая ставка страховых взносов 22% от заработной платы ниже необходимой, которая составляет около 26%. Разница компенсируется либо за счет трансферта федерального бюджета, либо за счет уже выше упоминавшегося перекрестного субсидирования бизнеса за счет пенсионеров.

Еще пример: есть повышение пенсии лицам старше 80 лет. Бесспорно, у людей этого возраста возникают дополнительные расходы, которые из социальных соображений государство должно финансировать. Но это никак не связано со страховой пенсионной системой. Это в чистом виде социальная защита, которая должна финансироваться за счет бюджетных средств вне рамок пенсионной системы, а не за счет пенсий остальных пенсионеров. Если бы это была мера соцзащиты для лиц, старше 80 лет, то при этом можно было бы учитывать нуждаемость. В числе таких пенсионеров есть люди с разным уровнем достатка, для части из которых эти доплаты не критичны, а за счет этого можно было бы повысить поддержку действительно нуждающихся лиц старшего возраста.

Смысл в том, чтобы разгрузить пенсионную систему от несвойственных ей функций. Если образно: это, как если бы мы решили делать гоночный автомобиль для “Формулы-1”, а потом решили — давайте, он еще будет возить бетон, да так, чтоб крутилась центрифуга и бетон не застывал. В результате ни бетон эффективно невозможно перевозить, ни в гонках участвовать.

В России была проблема пенсионного возраста — он повышен, но не так, как мне представлялось целесообразным. Решение было принято слишком внезапно, скорость повышения чересчур велика, да и новый пенсионный возраст, особенно для мужчин высоковат. Но в целом это шаг в правильном направлении. Благодаря этому решению в ближайшие 6 лет пенсии будут расти больше, чем они росли бы, если бы этого сделано не было.

Большая проблема российской пенсионной системы теневая занятость и выплаты зарплаты “в конверте”, что снижает доходы пенсионной системы и размер пенсий. По отдельным оценкам, выпадающие доходы составляют от 25 до 50%. Соответственно настолько же могли бы быть выше пенсии.

Есть еще дополнительный фактор, снижающий уровень пенсий. В России по сравнению с европейским странами существенно ниже требования к стажу. Сегодня это пока что вообще десять лет, к 2024 году будет пятнадцать. В других странах, чтобы получить пенсию, надо иметь 25-30, в некоторых странах до сорока лет стажа. Не бывает, чтобы и не очень долго работать, и не очень много платить — и при этом получать высокую пенсию.

Накопительная пенсия — что с ней не так и есть ли ей место сегодня в России?

Если обратиться к мировому опыту, то действительно существуют страны, где есть накопительные пенсионные системы. Прежде всего, это англосаксонские страны (на территории континентальной Европы это менее распространено). Но там, по сравнению с Россией, другая ситуация, как в плане экономики в целом, так и финансовых институтов в частности. Другой уровень доходов населения, позволяющий откладывать часть зарплаты на будущую пенсию. В тех странах у людей есть определенная степень доверия к институтам для пенсионных накоплений, подтвержденная предыдущей историей. Все это мало применимо к российским реалиям.

Лет 30 назад было распространено представление, что накопительная пенсионная система диверсифицирует, подстраховывает риски, которые есть у солидарных (как в России) систем. Они стали формироваться, в том числе благодаря усилиям Всемирного банка, который в то время был их адептом, в целом ряде стран, в том числе и с 2002 года в России. Но к настоящему времени произошло осознание, что накопительная пенсионная система это не панацея. В частности, сам Всемирный банк пересмотрел свои позиции. В последние годы во многих странах идет процесс сворачивания накопительных пенсионных систем.

Представление о преимуществе накопительной системы по сравнению с солидарной базировалось на следующей концепции. Население стареет, соотношение между работающими и пенсионерами ухудшается. Соответственно за счет отчислений с зарплаты работников становится все сложнее финансировать выплаты пенсий относительно увеличивающейся численности пенсионеров. А если люди, пока работают, будут делать взносы на свою накопительную пенсию, то, когда они выйдут на пенсию, будет источник для ее выплаты, не зависящий от численности работающих. Однако, уже более двадцати лет назад появилось понимание, что на самом деле, все не совсем так. Если упростить ситуацию и рассматривать ее в рамках одной страны, то пенсионные взносы через финансовые институты (в России это НПФ) вкладываются в ценные бумаги этой же страны. Стоимость этих активов, в конечном счете, определяется, с одной стороны, возможностями национальной экономики, прибыльностью и рисками соответствующих бизнесов, а с другой стороны, предложением на продажу ценных бумаг.

Что происходит, когда работников становится меньше, а пенсионеров относительно больше? Снижаются, при прочих равных, возможности по экономическому росту, обеспечивающему стоимость активов, и увеличивается предложение на продажу ценных бумаг, в которые инвестированы пенсионные накопления, необходимое для выплаты пенсий. То есть объективная тенденция старения населения, при прочих равных условиях, создающая риск для солидарной пенсионной системы, негативным образом проявляется и в рамках накопительной системы. Просто этот риск более закамуфлирован.

Вместе с тем, накопительной системе свойственен ряд специфических недостатков. Это, как правило, большие издержки на управление, это финансовые риски, в том числе из-за управления пенсионными накоплениями не всегда в интересах пенсионеров и т.д. Так что это не панацея. Хотя и не означает, что этого инструмента не должно быть. Вопрос в том, как должны быть устроены пенсионные накопления и насколько они органичны для текущих российских условий, имея в виду низкий уровень доходов большей части населения, отрицательную реальную доходность НПФ в предыдущие годы, низкий уровень доверия и др.

Если говорить про зарубежный опыт, там рекомендации и отчасти практика состоят в том, чтобы инвестировать пенсионные накопления не только в своей стране, а преимущественно на глобальном рынке — как ни непатриотично это звучит. С тем чтобы диверсифицировать эти риски. И еще рекомендуется инвестировать в страны с более молодым населением — с тем, чтобы проблему старых/молодых отодвинуть, получить преимущество молодого населения других стран. Однако, если взять страны с молодым населением, например, в Африку, то там есть свои риски и особенности — так что все это не так однозначно и просто.

Факторы роста пенсий: это на 80% экономика и на 20% улучшения в пенсионной системе.

Фундамент, который питает пенсионное обеспечение — экономика. По моим оценкам, если взять за сто процентов то, насколько можно улучшить уровень пенсионного обеспечения в России, то меры, которые внутри самой пенсионной системы — это максимум процентов пятнадцать-двадцать. Все остальное либо находится на границе пенсионной системы, либо вообще вне ее (тот же экономический рост или теневая занятость). Если ничего не делать и сохранить, как есть, то, по нашим оценкам, по инфляции индексировать пенсии возможность сохранится, но будет происходить отставание уровня пенсий от уровня зарплат — и это в какой-то момент станет социально неприемлемым.

Поэтому для улучшения ситуации в пенсионной системе необходим экономический рост, что требует позитивных изменений в институциональной среде, также целесообразно снятие тех проблем в самой пенсионной системе, о которых говорилось выше.