Ваше благородие, господин чиновник

Начиная с февраля этого года президент успел два раза отправить правительство в отставку и один раз его реорганизовать. Борис Ельцин тоже любил менять премьеров, но это касалось лишь кабинета министров и не затрагивало нижестоящие уровни. Сейчас же в движение пришла вся миллионная чиновничья армия. Видимо, отцы административной реформы уверены в том, что управление – это искусство, и чиновнику все равно, чем руководить.

Третий путь

В мировой практике распространены две основные модели государственного аппарата: американская и британская. Первая предполагает, что госчиновник – это тот же менеджер, и большой разницы для него, чем управлять, нет. Поэтому после каждых новых президентских выборов на должности в госдеп США не боятся приглашать топ-менеджеров из частного бизнеса, а бывшие чиновники легко находят место в руководстве корпораций. В 90-х годах казалось, что и в России приживается (или навязывается) именно эта система.

Британский госаппарат, напротив, складывался веками и постепенно превратился в элиту сообщества, отдельную касту белых воротничков. Показателен тот факт, что в королевстве более половины чиновников высшего ранга являются выпускниками всего 6% британских привилегированных школ. Такая модель была характерна и для царской России, и во многом для советской партийно-хозяйственной системы эпохи застоя. Хотя и у нас достаточно долго считалось, что настоящий коммунист обязан справиться и с сельским хозяйством, и с электрификацией страны, и даже с культурой: классовое чутье поможет.

Сегодня же создается впечатление, что авторы российской административной реформы решили в очередной раз пойти своим путем – совместить обе модели.

Универсальный солдат госслужбы

В мае 2003 года Владимир Путин подписал федеральный закон «О системе государственной службы РФ». Согласно этому документу госслужба разделяется на три основных вида: гражданскую, военную и правоохранительную. При этом одним из основных принципов кадровой политики стала ротация кадров. Нынешний глава администрации президента Дмитрий Медведев в одном из своих выступлений, говоря о необходимости введения гибкой ротации, привел опыт императора-реформатора. Петр I, как известно, менял своих воевод каждые два года, чтобы «не заворовались шельмы».

Примеров такой ротации в последнее время немало. Новый министр регионального развития Владимир Яковлев за прошедший год сменил четыре должности, последовательно занимаясь руководством Санкт-Петербурга как губернатор второй столицы, в роли федерального министра – развитием ЖКХ и транспорта в масштабе всей страны, будучи полпредом – непонятно чем в Южном федеральном округе и, наконец, снова в ранге министра – решением национальных противоречий в стране. Борис Грызлов начинал как профсоюзный лидер, потом через партийную работу в «Единой России» перешел на пост главы МВД, а теперь возглавляет Госдуму. Интересная карьера у Михаила Зурабова. Есть там и должность замначальника треста «Моспромтехмонтаж», и работа в страховом бизнесе. Он был первым замом главы Минздрава, советником президента РФ, председателем Пенсионного фонда РФ, и, наконец, 9 марта этого года он назначен министром здравоохранения и социального развития. Да и нынешнего премьера Михаила Фрадкова чиновничья судьба перекидывала с направления на направление. С кресла министра торговли он пересел в Совет Безопасности, оттуда был брошен на налоговую полицию, потом занялся дипломатической работой, представляя Россию в ЕЭС. Кстати, перекидывают с места на место не только отдельных людей, целые спецслужбы в одночасье меняют свою специальность. Так, после отъезда Михаила Фрадкова в Брюссель в июне прошлого года его налоговых полицейских заставили бороться с наркотиками. Результаты этой борьбы налицо.

По замыслу авторов закона, ротация чиновников предполагает и перевод их из одного вида госслужбы в другой. То есть гражданский чин может продолжить службу в правоохранительных органах, а армейский офицер – в штатском ведомстве. Примеров таких перестановок тоже достаточно. Из семи полпредов президента четыре имеют генеральские звания (а еще совсем недавно таковых вообще было шесть из семи). Новоиспеченный полпред, генерал армии Анатолий Квашнин, еще не успел отойти от командования Генштабом и, судя по первым отчетам о его работе, пока продолжает интересоваться стельками для солдатских сапог.

Чиновничий передел

Чтобы ротация проходила гладко, новый закон «О государственной гражданской службе РФ», подписанный президентом в июле этого года, по примеру армейских званий ввел для гражданских чиновников классные чины (см. таблицу). То есть фактически в демократической России восстановлена «Табель о рангах» с ее действительными тайными советниками и коллежскими асессорами, высочайше утвержденная любимым на Старой площади Петром Великим. Даже количество чинов в новом законе и в старой табели одинаково.

Кроме взаимозаменяемости гражданских чинов и воинских званий классные чины призваны обеспечить чиновникам стабильность как один из принципов, закрепленных июльским законом. Новая старая система предполагает присвоение очередного классного чина при определенной выслуге лет. А определенному чину должен и пост соответствовать. Кроме того, лишить чиновника присвоенного однажды классного чина можно только через суд. Так что какого-нибудь действительного государственного советника РФ 2 класса, отправленного в отставку с поста министра, придется устраивать на соответствующую его чину должность.

Может быть, в этом секрет непотопляемости некоторых чиновников, а при президенте как грибы растут различные советы и рабочие группы? Для полной завершенности прежней иерархии осталось только ввести в Кремле придворные чины – от гоф-юнкера до обер-шталмейстера.

Поколение карьеристов

Какие изменения и трансформации претерпевала чиновничья рать за последние 15 лет, «НИ» рассказал политический советник экс-президента Ельцина Михаил Краснов. При Михаиле Горбачеве, по его словам, большинство чиновников еще понимали, кто в доме хозяин и что прежде чем принять какое-либо решение, нужно обязательно посоветоваться с партийными кураторами. «В среде бюрократов, конечно, появлялись и так называемые либералы, но они не выступали в качестве новых политических фигур», – вспоминает г-н Краснов. Переход от Горбачева к «демократическому призыву» Ельцина прошел, по мнению г-на Краснова, довольно мирно, благодаря чему не возникло отторжения тех, кто работал на прежний режим. «Были те, кто искренне считал, что даже при замене старого строя новым статус непременно должен оставаться, – и такие люди продолжали работу в правительстве Ельцина, – уточняет советник экс-президента. – Появилось и поколение карьеристов. Многие губернаторы, пришедшие к власти на заре рыночных преобразований, думали именно о карьере». Впрочем, когда после выборов 1996 года центр принятия важнейших кадровых решений и задач из Кремля и Белого дома переместился в неизвестное место, во власти, по словам г-на Краснова, началась путаница: «Нам просто стало непонятно, как оформлять нужные Кремлю решения, чему они служат. Поэтому интерес к службе иссяк, и те люди, с которыми я работал, стали покидать администрацию и аппарат правительства».

С приходом к власти Владимира Путина большая часть ельцинских эшелонов осталась на своих местах, считает г-н Краснов. С одной лишь разницей, что государственная гражданская служба отчасти потеряла свою привлекательность, а в рядах чиновничества созрело довольно пассивное отношение к своему делу. «Я убежден в том, что нынешним чиновникам, независимо от принадлежности к кабинету, не принципиально, какую цель преследовать. А это порождает стремление создать видимость бурных политических и экономических процессов, инициируемых в стране, – говорит Михаил Краснов. – Нет того прагматизма, зато есть холодный, если можно так выразиться, технократизм». Являясь одним из авторов административной реформы, г-н Краснов убежден в том, что сегодня чиновники хотя и могут проявить творчество – убрать одну функцию у министерства и отдать ее другому ведомству или внести поправки в закон, – но эффективность госслужбы от этого не повышается.

Жертвы преобразований

Бывший начальник управления высшего профессионального образования Минобразования Юрий Новиков, ушедший на пенсию по возрасту, считает, что немало чиновников пострадали от государственных преобразований. «Кто жертва, а кто хищник, разобраться трудно, – сказал он «НИ». – Одним нравится министерство в его нынешнем виде, другие им категорически недовольны». Но он уверен, что большинство его коллег новая трехзвенная система исполнительных органов власти только окончательно запутала.

Сегодня рядовой чиновник, будучи не подготовленным к новым условиям работы, попросту не понимает, чего от него хочет государство в лице конкретного министра или его зама. «Вред новой системы в том, что на процедуру согласования документов уходит в несколько раз больше времени, чем раньше, – считает г-н Новиков. – А польза оценивается чисто субъективным понятием качества документов». И в любом случае каждый чиновник, пострадавший от реформы, сделал свои выводы и теперь по-другому будет подходить к своей службе.

Пассивный актив

Доцент Академии госслужбы при президенте РФ Андрей Окара рассказал «НИ», что масштабные изменения последних лет вообще и административная реформа в частности никак не затронули систему подготовки новых кадров. Хотя установочные мотивы и психология чиновников среднего уровня все-таки поменялись. «Сегодня некоторые депутаты законодательных собраний чувствуют себя вольготнее и выше в статусе, чем заместители министров», – заявил «НИ» г-н Окара. Он особо подчеркнул, что основной массив чиновников среднего звена, на которых и зиждется работа исполнительной власти, сегодня весьма пассивен. «Середняки принимают участие в выработке решения, но отгорожены от его принятия», – сказал доцент. Вместе с тем он отметил, что академия внимательно относится к студентам, которые хотят оптимизировать государственное управление исходя из принципа «За державу обидно». «Они, как правило, имеют более широкое представление о работе бюрократии и обо всех ее недостатках, более образованны и пытаются над собой работать, – считает он. – Но отмечу, что это только взгляд обучающего. Вполне может быть, что, приходя на работу в министерство и сталкиваясь с претензиями населения и начальства, меняются даже самые стойкие». Кроме того, новое поколение бюрократов уверено, что наличие в работе госслужбы идеологии, как в советские времена, лучше, чем ее отсутствие. Правда, при этом молодые чиновники точно не формулируют, какой должна быть эта идеология: левой или правой.