Пожелтевший лист

По мнению экспертов, люди живут по законам, а чиновники – по инструкциям, некоторые из которых действуют еще со сталинских времен. В результате даже самый ясный закон на практике извращается ведомственными актами до неузнаваемости.

В прошлом году на таком же совещании по проблемам среднего и малого бизнеса в городе Гагарине один предприниматель рассказал Дмитрию Медведеву, что надзорные органы проверяют предпринимателей «по инструкциям 1913 года». «Достают такую книжку желтого цвета, ее уже даже в библиотеке не найдешь, – сообщил бизнесмен. – Мы все время находимся в режиме ожидания, что нас «укусят». Бумажный вал накрывает и «акул капитализма», решивших по призыву властей инвестировать в Россию. Так, на последнем Петербургском экономическом форуме глава американской металлургической компании Alcoa Клаус Кляйнфельд пожаловался президенту РФ, что отечественные налоговые органы потребовали у него для проверки 47 тыс. страниц документов, заставив дублировать некоторые из них по 5–7 раз. И каждый раз чиновники ссылались на ведомственные порядки.

Строгость принимаемых законов отечественные бюрократы с лихвой компенсируют многочисленными инструкциями, которые поясняют гражданам, как именно нужно исполнять этот самый закон. Вице-президент общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» Владислав Корочкин сообщил «НИ», что большая часть инструкций, которыми пользуются сейчас проверяющие органы, были разработаны десятилетия назад. «Новые регламенты разрабатываются очень медленно и часто основываются на той же парадигме, что нужно как можно больше ввести элементов, которые можно контролировать», – объяснил предприниматель. Проверяющие органы требуют соблюдения такого большого количества требований, сопровождаемого наличием такого же большого количества справок, и это тормозит законы, направленные на поддержку бизнеса.

При этом удивительным образом чиновники забывают сочинить инструкции самим себе. В этом году около 9 тыс. москвичей не смогли выехать из страны из-за неоплаченных штрафов, кредитов и алиментов. Судебные приставы останавливали их прямо у трапа самолета. Многие из задержанных жаловались, что просто не знали о существовании долга и тем более – о судебных решениях. По мнению экспертов, законы, касающиеся взыскания долгов, не сопровождаются соответствующими инструкциями чиновникам, как их исполнять. А без ведомственного приказа ни один бюрократ лишние обязанности на себя не возьмет. Проще говоря, никто не обязывает службу приставов удостовериться, получено должником уведомление или нет. «Необходимо эти процедуры регламентировать, – полагает эксперт Института прав человека Лев Левинсон. – Ведь процедуру получения гражданином паспорта прописали буквально по минутам. А тут служба приставов сделала пометку, что извещение об уведомлении брошено в почтовый ящик по месту постоянного проживания, и успокоилась».

Депутаты признались «НИ»: сочиняя закон, они и не предполагали, что он будет так исполняться. «Чтобы не выпускать должника из страны, требуется решение суда, возбуждение исполнительного производства, об этом должен знать сам должник, – сообщил «НИ» председатель комитета Госдумы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству Павел Крашенинников. –Если же нет доказательств, что гражданина уведомили о запрете на выезд за рубеж, то удерживать его незаконно». Приставы же советуют гражданам самим интересоваться, могут ли они поехать за границу.

Примеров, когда законы в нашей стране не функционируют из-за того, что они расходятся с инструкциями, немало. Бывает, что никаких инструкций просто не существует. Так, серьезные трудности испытывают призывники, избравшие вместо обычной службы в армии, альтернативную гражданскую службу (АГС). По информации правозащитников, десятки «альтернативщиков» из-за отсутствия соответствующих ведомственных документов были «потеряны» по пути из военкомата в пункт АГС. Вычеркнув их из числа военнослужащих, никто не позаботился включить их в другие списки. В результате призывники оказались чуть ли не в положении уклонистов от службы.

Председатель Комитета солдатских матерей Валентина Мельникова считает, что закон об АГС, действующий с 2004 года, специально сформулирован так, чтобы невозможно было им пользоваться как нормальным инструментом гражданской деятельности. По ее словам, в документе содержится масса проколов. «В нем, например, нет процедуры, по которой можно было уволить человека по состоянию здоровья, – рассказала «НИ» г-жа Мельникова. – Непонятно, кто должен проводить военно-врачебную комиссию. Военный госпиталь не имеет права, поскольку «альтернативщики» – гражданские лица. А гражданские врачи не имеют права устанавливать степень годности. Так что тех, кого нужно увольнять, увольняем чуть ли не через президента».

Почему законы у нас не работают, эксперты объясняют по-разному. Во-первых, многие ведомства банально не справляются с объемом работ. Особенно это касается новых и объединяемых структур. Серьезным барьером служат бюрократические процессы, протекающие в госструктурах. Пытаясь облегчить себе работу, чиновник не спешит регламентировать свою деятельность и тем самым освобождает себя от лишней ответственности. В то же самое время осложняя жизнь обычных граждан, прописывая им обязанности, но забывая об их правах. Кроме того, ситуацию не улучшает и конкуренция разных ведомств, регламенты и кодексы которых иногда просто противоречат друг другу.

Судья Конституционного суда в отставке Тамара Морщакова находит истоки этих противоречий в древнерусской истории. «Все наши инструкции для исполнителей всегда главнее, – поясняет «НИ» эксперт. – Это общее явление, еще со времен Салтыкова-Щедрина, когда в учреждении исполняется приказ начальства, а не закон». А многочисленные инструкции, издаваемые каждым ведомством, по ее словам, не что иное, как приказ начальства. И это не метафора. Некоторые инструкции, несмотря на смену политического строя и принятие новой Конституции, действуют еще со сталинских времен. Так, до сих пор в ЖКХ сохранились раритетные постановления и правила, датируемые еще 30-ми годами прошлого века. Например, до сих пор действующими считаются постановления Совета народных комиссаров РСФСР «О жилищных правах советских композиторов» и «Об улучшении жилищных условий советских художников и скульпторов» от 1933 года! Хотя при всем желании никаким советским художникам и скульпторам уже не помочь, учитывая их отсутствие. В свою очередь, Павел Крашенинников рассказал «НИ», что до принятия Жилищного кодекса 1 марта 2005 года у нас действовали даже инструкции НКВД. «Сейчас эти документы утратили силу, хотя не отрицаю, что некоторые из них остались», – признал депутат.

Живучесть многочисленных инструкций, запутывающих даже самые понятные законы, правозащитники объясняют просто: это выгодно коррумпированным чиновникам. «Без четких правил, в мутной воде легче ловить рыбку», – поясняет Лев Левинсон.

УКРАИНА ЖИВЕТ ПО ИНСТРУКЦИЯМ ЧИНОВНИКОВ

ГРУЗИЯ УСТАЛА ОТ ПЕРЕДЕЛКИ ЗАКОНОВ