Границы российских регионов: зачем чиновникам новый передел внутри страны

Виктория Павлова

Вот уже и глава Хакасии Валентин Коновалов спешит заявить, что говорить об объединении региона с соседями «преждевременно и ни к чему совершенно». Правда, оговаривается и дополняет: «любая идея имеет право на существование». Едва ли тема объединения регионов вызвала такой сильный отклик во властных кругах исключительно теоретически. И задуматься о ближайших территориальных перспективах явно стоит не только жителям Хакасии.

«Новые Известия» вместе с экспертами обратились к опыту административных реформ советского и недавнего российского прошлого, и попытались разобраться, выгодно ли кому-нибудь кроме чиновников в нашей стране возможное укрупнение регионов.

Пляски на граблях

Попытки переформатирования административно-территориальных единиц в России – явление не новое. Ломать и воссоздавать заново мы традиционно можем не только храмы. В период с 2003 по 2008 годы в результате пяти слияний число субъектов РФ сократилось с 89 до 83 (сейчас их 85 – добавились Крым и Севастополь). Под это дело в 2001 году даже был принят федеральный конституционный закон "О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ". Сначала объединились Пермская область с Коми-Пермяцким АО - в Пермский край. Следом Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа вошли в состав Красноярского края. В 2007 году прошло объединение Камчатской области и Корякского АО в Камчатский край. Замыкающим в этой череде стало объединение Читинской области и Агинского Бурятского АО в Забайкальский край.

Но особенно щедрой на эксперименты оказалась первая половина ХХ века. В период с 1924 по 1928 годы прошла реформа по укрупнению, в результате которой в РСФСР осталось лишь 11 автономных республик, 7 краёв, 6 областей, 14 автономных областей и 2 национальных округа – всего 40 субъектов. Эти эксперименты далеко не всегда были успешными. Поясняет ведущий научный сотрудник Института географии РАН Ольга Вендина:

- в 1928 году из Воронежской, Курской, Тамбовской и Орловской губерний была создана огромная Центрально-Черноземная область с центром в Воронеже. Новая структура разрушила и упростила старые управленческие структуры, былые бюрократические контакты, сложившиеся «при царе» потеряли свое значение, хотя многие местные чиновники продолжили работу. Но «облегченность» созданной системы сразу обнаружила дефицит компетенций, плохое знание проблем огромной территории и низкую эффективность. Поэтому уже в 1934 г. Центрально-Черноземная область разделилась на Воронежскую и Курскую области, а в 1937 г. система вернулась к прежнему губернскому составу, но в несколько измененном виде.

В итоге с 1930 года началась программа разукрупнения, которая к 1960 году привела к появлению 16 автономных республик, 6 краёв, 49 областей, 5 автономных областей, 10 автономных округов и 2 городов республиканского подчинения – всего 88 субъектов. Таким образом на идее укрупнения регионов была поставлена жирная точка.

Агломерации по-русски: к чему приводит укрупнение регионов против их воли

От российско-советского опыта немного отвлечемся и посмотрим, как справляются с вопросом обозначения границ собственных территорий внутри государства ведущие развитые страны мира. Они живут крупными агломерациями. Российское правительство вроде как тоже выбрало путь развития агломераций. И это ещё одна причина для укрупнения регионов по мнению Марата Хуснуллина. Однако в тех же США раздел на штаты не является преградой для формирования агломераций. Нью-Йорк как одна из крупнейших в мире агломераций (более 22 млн человек) – это и сам Нью-Йорк, и Нью-Джерси, которые формально относятся к разным штатам. В США даже статистика не привязана к формальному административному делению. С 2010 года Административно-бюджетное управление США выделяет 5 видов статистических ареалов, среди которых основными являются метрополитенские (Metropolitan Static Area) и микрополитенские (Micropolitan Static Area). А они в свою очередь могут быть объединены в комбинированные ареалы. Система ещё не идеальная, но формальные административные границы уже преодолены.

У нас же пока создание полноценных агломераций упирается в административные границы. Даже Москва и Московская область, хоть и учитываются по численности населения как единый регион и попадают в число крупнейших в мире агломераций, имеют массу различий. По мнению Ольги Вендиной, физическое объединение Москвы с Московской областью и Санкт-Петербурга с Ленинградской областью, о которых уже не раз говорилось, далеко не лучшее решение.

- Такого рода объединение – свидетельство сразу нескольких слабостей. Во-первых, слабости культуры диалога, неумения договариваться и согласовывать интересы, что приводит к авторитарным решениям о региональной экспансии в духе расширения Москвы и переподчинению присоединяемых территорий другому органу власти. Чаще всего это происходит в интересах какого-либо крупного бизнеса, например, строительного, игнорирует местные проблемы, прежде всего, экологические, и муниципальные институты. Существует иллюзия, что недовольство местных жителей можно «залить» деньгами и символическими бонусами вроде статуса москвича, но это не срабатывает. Скорее усиливается локальный нигилизм и растет недоверие властям, что периодически преподносит политические сюрпризы. Во-вторых, подмены идеи создания над-регионального органа территориального управления агломерацией – посредника в согласовании проектов и интересов, идеей единоначалия. В-третьих, беспомощности перед лицом хищнической политики регионов-соседей, пытающихся использовать выгоды и ресурсы своего соседства без учета наносимого ущерба.

Если в развитых странах агломерации – это про людей и экономику, то в России, скорее, про передел сфер влияния и бюджетов. В теории, раз сейчас в правительстве задумались о слиянии субъектов РФ, то наверняка же должно быть обоснование, подкреплённое позитивным опытом прошлой волны укрупнения. Так должно быть в идеальном мире, но по мнению наших экспертов, на практике изъянов в этой истории куда больше.

По мнению политолога Александра Кынева, ситуация в регионах, утративших самостоятельность, лучше не стала.

- Те регионы, которые были ликвидированы в первой половине нулевых годов, утратили на сегодняшний день, после ликвидации, от трети до четверти своего населения. То есть они и так-то были бедными, а стали зоной тотальной деградации и разрухи: массовый отъезд специалистов, массовое падение доходов. Кому-то от этого стало лучше? Если вы перестали об этом говорить, это не значит, что проблема исчезла. То есть это абсолютная глупость, наоборот, статус территорий, и право заявить о своих правах на высоком уровне — это, во-первых, позволяет мобилизовать ресурс саморазвития, это позволяет развивать самоидентификацию. С точки зрения развития это плюс, а не минус.

Самостоятельные субъекты тогда ликвидировали силовым путем, во всех этих регионах (Коми-Пермяцкий, Таймырский, Эвенкийский, Корякский и Агинский Бурятский автономные округа – прим.ред.), просто не зарегистрировали ни одну инициативную группу, которая хотела бы вести агитацию против. А само голосование по этому вопросу сопровождалось массовыми фальсификациями.

Поддерживает такую точку зрения и руководитель «Политической экспертной группы» Константин Калачев:

- Если мы сейчас проведем опросы на тех территориях, которые уже вошли в состав других субъектов – у коряков на Камчатке, у бурятов в Забайкалье, вряд ли там будет большой восторг по поводу результатов, наверное, результат был не такой положительный, как это часто представляется. Не только региональные власти, но и региональные элиты, безусловно, будут сопротивляться, потому что любое объединение – это приход новых хозяев, это возможность подвинуть местных в пользу пришлых. Со стороны может быть нашествие не только чиновников, но даже бизнес может так или иначе ощутить давление и, собственно говоря, это то, чем недовольны в регионах, говоря о том, что наша страна уже превратилась в унитарное, сверхцентрализованное государство.

Неожиданный поворот: дробление – это стабильность

Нельзя забывать и про национальный вопрос. В России проживают представители 160 национальностей, и далеко не все готовы терять свою идентичность, хотя бы формально. И все хотят спокойно занимать свои земли – передела территорий и переселений целых народов хватило ещё при Сталине... Сегодня вполне успешно решает проблему национальных конфликтов присутствие национальных республик.

Константин Калачёв утверждает, что залог стабильности России – в её раздробленности. Даже история Франции, если правильно провести параллели, подтверждает этот тезис:

- Самый болезненный вопрос – это национально-территориальные образования – например, предложить объединиться Башкортостану и Татарстану. Тут прямо взорвется и заполыхает по полной программе. Если речь идет о сохранении единства России, то здесь другой путь – это дробление регионов. Собственно, Наполеон с этого и начал когда-то, когда для того, чтобы ликвидировать очаги сепаратизма, поделил Францию на департаменты. Может быть, дробление было бы более логичным с точки зрения предотвращения рисков и угроз, связанных с региональным и национальным сепаратизмом и возможностью распада России.

Мировой опыт и собственная история нашей страны показывают, что не надо смешивать административные и экономические границы регионов: они работают совершенно по-разному. Вот и Александр Кынев уверен, что полезнее было бы пойти по пути разукрупнения:

- Нужно идти не по пути укрупнения, а, скорее, разукрупнения – у нас слишком большие субъекты, типа Краснодарского края. Он состоит из абсолютно разных частей – курортное Черномоское побережье, с одной экономикой, и остальная Кубань, абсолютно аграрная – с другой. Есть и другие претенденты на разукрупнение, на мой взгляд – вообще все огромные регионы Сибири, которые в том виде, в каком они есть, реально управляются очень плохо. Непохожесть территорий, то, что они разные – это не недостаток, это конкурентное преимущество. Одинаковые территории не нужны никому, так же как никому не нужны одинаковые люди.

В процессе развития агломераций, конечно, тоже хорошо бы не перегнуть палку и не оставить удалённые территории вовсе без людей. Россия большая, и просто копировать опыт других стран, где агломерации могут иногда даже пересекаться, стоит с большой осторожностью. Пока идеи российских чиновников сложно объяснить какой-либо логикой. Иначе, если бы стремились к построению агломераций, то действовали бы экономическими методами, а если бы боролись с сепаратизмом и прислушались к экспертам, пошли бы по пути разукрупнения территорий. Сейчас же всё происходит наоборот.

Ответ на вопрос «зачем?» мы, кажется, нашли у историка Василия Ключевского, который еще в начале прошлого века отметил: «Всякое общество вправе требовать от власти: «Правьте нами так, чтобы нам удобно жилось». Но бюрократия думает иначе: «Нет, вы живите так, чтобы нам удобно было управлять вами».