На эти вопросы отвечает политолог Виктория Полторацкая.
Почему регионам не хватает денег на дороги и школы
Эффективная демократия — это когда люди могут сами влиять на то, как расходуются налоговые сборы. Государство тратит бюджетные средства на обеспечение граждан благами, но когда управление ведется издалека и не самым прозрачным образом, жители на местах зачастую недовольны качеством этих услуг.
Мировая практика показывает, что самые эффективные расходы — максимально приближенные к избирателям, то есть когда решение о тратах принимается на уровне муниципалитета — депутатами, которые живут в данном районе или городе. Именно в этом заключается бюджетная децентрализация, необходимость которой в России давно назрела. Об этом говорят не только эксперты — потребность в шагах по этому направлению признает даже руководство Минфина. На сегодня муниципальные собрания и мэрии городов распоряжаются ничтожными суммами; основной бюджет — федерального масштаба, остальное (меньше половины) — на уровне региональных правительств.
Ситуация в России осложняется тем, что доходы субъектов очень неравномерны — Москва или нефтегазовые регионы собирают налогов намного больше, чем среднероссийская область. По итогам последних лет около половины регионов заканчивают год с дефицитом, то есть тратят больше того, что зарабатывают и что поступает из центра. Налогов такие регионы собирают все меньше, в чем не последнюю роль играют решения Минфина: в 2017 году 1% от налога на прибыль, один из основных источников региональных доходов, стал перечисляться в федеральный бюджет, и это отняло у регионов в общей сложности 120 млрд рублей. И хотя в целом ситуация с дефицитами региональных бюджетов улучшается, происходит это скорее за счет урезания расходов, а не за счет роста доходов, — и это бьет по социальным статьям бюджета.
Поскольку доходы регионов сильно разнятся, единственный выход избежать неравенства между субъектами — распределять деньги от богатых к бедным. Встают вопросы: сколько денег направлять на места, регионам или муниципалитетам, по каким правилам, насколько прозрачно распределять их между субъектами и какие экономические права и обязанности должны быть у местных властей?
Сейчас примерно 20−30% от доходов всех регионов остается на местах. 40% направляется на «выравнивание» между регионами через федеральные трансферты (прозрачный механизм). При этом есть еще субсидии и дотации, которые получают «избранные» регионы и обоснование которых зачастую не оглашается. Например, 80% своего бюджета Чечня получает от федерального центра, но из них меньше половины — за счет прозрачного трансферта на выравнивание, остальное — субсидии и дотации на различные «дополнительные нужды». Примерно та же картина наблюдается с бюджетами Ингушетии, Дагестана и Севастополя. В то же время регионы, находящиеся в «середине» бюджетного рейтинга, не могут претендовать на аналогичную помощь и учатся сокращать собственные расходы.
Еще одна проблема — финансовые обязательства регионов. В России на региональный уровень спущено множество социальных программ — от здравоохранения до школьного образования. Особенно болезненными оказались «майские указы» президента от 2012 года, где в числе прочего значилось повышение зарплат бюджетникам. Обязанность выполнять указы легла на региональные бюджеты. Вследствие нехватки средств происходит закрытие больниц или объединение школ. Согласно данным Росстата, с 2000 по 2015 год число школ сократилось с 68 100 до 42 600; число больниц — с 10 700 до 5900.
Получается, что при высокой административной нагрузке регион оперирует малым количеством собственных денег, постоянно рассчитывая на трансферты из центра. Эта система с горем пополам работала до кризиса 2014 года, когда произошло серьезное сокращение федеральных трансфертов, а в стране прибавилось два дотационных региона, требующих внушительных расходов, — Крым и Севастополь. В нынешней ситуации, когда денег из федерального бюджета не хватает, а выполнять обязательства надо, региональные правительства ищут выход сами, и пока одни режут социальные расходы, другие набирают до 20% долгов у коммерческих банков или объявляют технический дефолт.
Как распределяет деньги Канада
В реформе по бюджетной децентрализации для России полезен опыт других федераций. Классический пример — Канада: ее схемы перераспределения бюджета просты и прозрачны. Как и Россия, Канада больших размеров. При этом страна осознанно выбрала путь асимметричного федерализма, когда регионы имеют разную степень автономии в культурном, политическом и экономическом плане. Бюджет Канады делится 50 на 50: половина — федеральному центру, половина — на региональный уровень.
Регионы, как и в России, несут расходы на медицину и начальное образование, однако за административный дизайн (то есть систему функционирования) этих направлений они также отвечают сами. Для примера: именно избираемое на региональных выборах правительство решает, сколько нужно школ, сколько учителей должно быть в расчете на 100 учеников и нужно ли вообще такое ограничение, какими должны быть зарплаты, сами ли школы распоряжаются своими бюджетами или они выполняют разнарядку сверху.
По сути, местные правительства занимаются микроменеджментом, при этом федеральный центр изредка может вмешаться — например, через установление минимальной оплаты труда. В Канаде часть налогов гармонизирована с федеральным центром (то есть ставка единая или задана в некотором коридоре), в частности, это касается налога на индивидуальные доходы и доходы предприятий, а также налога на продажу.
Провинции делятся с центром налогами на доходы, налогом на продажу и заработную плату, но передают их не полностью, а в пределах 15−20%. Затем федеральный центр занимается перераспределением этих средств: до 20% расходов «отстающих» провинций покрывается трансфертами федерального центра. Трансферты из центра не целевые, то есть региональные правительства сами решают, как тратить эти средства. Так как Канада является асимметричной федерацией, у Квебека больше полномочий по расходам и регулированию собственного бюджета, при этом регион является «донором», самой богатой провинцией страны.
Полезно понимать, как в Канаде устроены бюджетные трансферты от центра регионам. Они состоят из двух частей — уравнительной и добавочной. Уравнительная часть направляется в зависимости от уровня доходов региона: если регион собирает налогов ниже среднего, то федеральный центр добавляет ему недостающую до среднего сумму. Добавочная часть помогает регионам справляться с расходами на здравоохранение и образование, однако у нее есть одно важное условие: чтобы получать полную сумму, нужно соответствовать критериям федеральных программ. Регион может отказаться и не выполнять условия центра, потеряв при этом часть доходов от трансфертов. Аналогичная система существует и в США, позволяя регионам выбирать: играть по федеральным правилам или отказаться, но тогда недополучить денег.
В России, как и в Канаде, лучше было бы делить трансферты на выравнивающую часть и стимулирующую, которые будут направляться регионам по прозрачным, понятным правилам. Однако пример Канады не на 100% подходит России. Например, эксперты склоняются к тому, что в России главными управляющими средствами на местах должны быть не регионы, а муниципалитеты. Кроме того, в России регионы разнятся не столько инвестклиматом и бизнес-средой, сколько наличием природных ресурсов. То есть у нас стоит вопрос не свободной рыночной конкуренции, когда регионы могут бороться за установление наиболее привлекательных правил игры, а вопрос ресурсов — есть они или нет.
Как распределяет деньги Германия
Пример Германии интересен тем, как можно сместить акцент бюджетных трансфертов на муниципальный уровень, не выключая из игры регион. Один из основных налогов — налог на доход бизнеса — собирается на уровне региона, однако примечательно, что каждый муниципалитет устанавливает ставку этого налога для своей территории самостоятельно. В Германии около 10 тысяч муниципалитетов, и их относительно небольшой размер делает эту систему по-настоящему конкурентной — муниципалитеты соревнуются между собой за наиболее выгодные для бизнеса условия.
Однако они не демпингуют налоги, не снижают их ниже разумного уровня, и происходит так из-за хитрой системы выравнивания, которая существует между муниципалитетами. Если муниципалитет привлекает слишком много бизнеса, его «налоговый потенциал» (то есть сумма налогов, которые он собирает с бизнеса) вырастает. Если этот индекс, высчитывающий налоговый потенциал на одного жителя, превышает бюджет муниципалитета в расчете на одного жителя, муниципалитет становится донором и весь лишний заработок отдает соседям. Соответственно, муниципалитеты с консолидированным бюджетом ниже налогового потенциала выступают прямыми реципиентами.
На региональном уровне все несколько сложнее: налог на добавленную стоимость, индивидуальный налог и налог на предприятие устанавливаются федеральным центром. Затем распределение ведется по принципу места проживания налогоплательщика или места основной деятельности компании (а не регистрации, как происходит в России, отчего многие деньги текут в Москву). Налог на добавленную стоимость распределяется между землями частично исходя из численности населения, частично — из потенциала расходов.
Большая часть трансфертов распределяется между землями примерно так же, как и между муниципалитетами, однако перераспределение бюджетов происходит не по принципу «регион — федеральный центр — регион», а от более богатого региона напрямую (без участия федерального центра) к более бедному. Регионы привязывают друг к другу — чем богаче регион, тем больше он может дать наиболее бедному, и все денежные вопросы они ведут напрямую.
Для России эта схема подойдет, только если регионы начнут зарабатывать и оставлять деньги в своем бюджете — так мы поймем, какое в стране соотношение богатых и бедных регионов и можно ли, например, на один богатый повесить несколько бедных. После этого этапа перераспределения федеральный центр добавляет свои гранты тем регионам, которые все еще остаются ниже среднего показателя соотношения доходов на душу населения к налоговому потенциалу по стране.
Недостатки немецкой системы в том, что она сильно подавляет конкуренцию между регионами, а также позволяет им вести себя менее ответственно, полагаясь на федеральные гранты.
Как можно сделать в России
России имеет смысл реализовать «среднюю» стратегию. Сохраняя относительное конкурентное преимущество регионов, установить систему выравнивания аналогично немецкому или канадскому варианту (то есть помогать тем регионам, которые находятся ниже среднего соотношения бюджета на душу населения и налогового потенциала или ниже средней налоговой базы по регионам). Возможно, также имеет смысл исключить из схемы перераспределения федеральный центр и ввести прямые финансовые транзакции между регионами.
Такая система предполагает, что большая часть (более 50%) налогов на прибыль, продажу и добавочную стоимость остается на уровне региона. Это, с одной стороны, поможет установить более прямую систему подотчетности между регионами, а с другой — перестанет концентрировать решения в руках центра. Федерация, однако, может помогать софинансированием федеральных социальных программ — и в этом направлении канадский или американский опыт выглядит наиболее справедливым и честным, позволяя регионам самостоятельно решать, имплементировать ли федеральные программы или создавать свои, рассчитывая на собственные финансовые возможности.
Региональное выравнивание необходимо для устранения огромного разрыва между ресурсными или институционально привлекательными регионами и теми, кто обеих привилегий лишен.
В свою очередь, перенос соревнования бизнес-привлекательности на муниципальный уровень сделает сами регионы более равномерно развитыми изнутри, а также сохранит ту самую конкуренцию, необходимую для развития более комфортной бизнес-среды.
Но начинать любую из этих стратегий необходимо с установления самых базовых институтов подотчетности — с прямых и конкурентных выборов на уровне муниципалитета, регионов и федерального центра.
Материал подготовлен в рамках проекта «План Перемен»