Никита Масленников: "Правительство фактически секвестирует бюджет, но молчит об этом"

О главных проблемах российского бюджета в текущем и будущем годах "Новые Известия" подробно поговорили с руководителем направления "Финансы и экономика" Института современного развития Никитой Масленниковым.

- Государство финансирует дефицит бюджета, в том числе, через размещение гособлигаций. О каких объемах идет речь?

- Вопрос о том, что банки могли бы поучаствовать в покупке ОФЗ (облигации федерального займа), обсуждается с начала пандемии. Пришлось существенно увеличивать объем внутренних заимствований, для того чтобы покрывать дефицит бюджета. Он в этом году будет 4,5% ВВП, это под 5 триллионов рублей. Неудивительно, что, используя конъюнктуру рынка, Минфин активно пытается продать гособлигации. За три октябрьские сессии он разместил их на 1 триллион рублей. Столько же ему осталось разместить до конца года. Тогда план по заимствованиям будет выполнен. Но размещение дорожает. Минфин оказывается вынужденным рынку приплачивать, и дисконт к ставкам вторичного рынка составляет полпроцента. Это достаточно серьезная вещь, и если в перспективе стоимость размещения будет увеличиваться, это приведет к росту стоимости управления государственным долгом. У нас в проекте бюджета зашито удвоение расходов управления государственными долгом до 1,6 триллиона рублей к 2023 году. Ситуация достаточно жесткая для Минфина, с точки зрения размещения ценных бумаг. Сейчас он это все будет выполнять. Обнародован план для выхода на внешние рынки, поскольку там достаточно дешевые заимствования.

- Дают ли России деньги на Западе?

- У России приличный кредитный рейтинг, и она себе это может позволить. Но проблема заключается в крайней неопределенности поведения новой администрации Соединенных Штатов относительно санкционного давления, потому что демократы в пику республиканцам и Трампу вносили кучу законопроектов, которые пока лежат без движения, тем не менее они в Конгресс внесены. Новые законы касаются тотального запрета нерезидентам на работу даже с новыми выпусками облигаций государственных займов Российской Федерации. Конечно, это палка о двух концах. Конечно, американский Минфин против этого, потому что из 30% доли нерезидентов на российском рынке долга добрая треть от этой трети принадлежит американцам. Это серьезные объемы, которые наносят ущерб финансовым институтам США. Минфин России гонит все эти выпуски вперед, чтобы занять по тем старым условиям. Если сейчас начнется санкционное давление, придется платить рынку большую премию. В этих условиях, как рояль в кустах, появляются государственные банки и российские банки, которые, как полагают, особую премию требовать не будут, и можно будет разместиться более выгодно.

- Как российские банки могут быть мотивированы государством?

- На эти выпуски гособлигаций у банков ресурсы есть, но снимая с них деньги сегодня, вы тем самым сокращаете кредитный потенциал поддержки экономики. Поэтому ЦБ нужно включать те инструменты, которые применялись в кризисы 2015 года, 2008-2009 годов. Это достаточно большое количества различного рода операций по предоставлению ликвидности банкам. Это и расширение ломбардных списков – заложите ценные бумаги, под которые можете получить определенную кредитную массу, которую вы потом можете использовать. Это различного рода операции на репо, которые, по большому счету, тоже залоговые операции, но краткосрочные. Заложили – получили деньги, прокрутили, быстро отдали.

Профицит ликвидности в банковском сектора становится ниже, а профицит означает, что банки не рефинансируются в Центральном банке, у них хватает своих ресурсов. Когда у банков дефицит ликвидности, они идут за кредитной массой регулятора и занимают достаточно дорого под ставку рефинансирования. Центральный банк рассматривал включение этих инструментов раньше, а сейчас он это начал делать, с точки зрения страховки, при размещении и жестком санкционном давлении. Есть новые законопроекты. Даже если они не будут приняты, даже если их не подпишет президент Соединенных Штатов, но ситуация раскачивается. Есть такое предположение, что такое давление на рынок и все эти законопроекты – это попытка заставить Минфин заплатить за размещение. Это классика жанра, и ничего такого в этом нет, но на этот раз это совпадает с ухудшением конъюнктуры рынка и снижением ликвидности банковского сектора.

- Банкам, для того чтобы участвовать в размещении и одновременно ОФЗ покупать и поддерживать экономику, нужны дополнительные ресурсы?

- ЦБ этим и занимается, ищет возможности. Что означает включить печатный станок? Если экономика предъявляет спрос на деньги, они эмитируются. Пока наша экономика находится в таком состоянии, что дополнительный спрос она не предъявляет, но тем не менее, плановое увеличение денежной массы и ее обращение имеет место. Есть плановое увеличение денежной массы, но это не означает тупую эмиссию, которая разгоняет инфляцию. Очень часто операции по предоставлению ликвидности не требуют эмиссии.

Для государственных банков надежда на то, что для них в случае резкого ухудшения экономической ситуации государство подставить свои могучие плечи, это есть, тем более, что у нас теперь большая часть государственных банков находится под правительством.

- Как используется Фонд Национального благосостояния?

- Есть законодательное требование, что ФНБ можно тратить, если он будет выше 7% ВВП. К концу года он будет поболее, и возможность профинансировать что-то есть. Но в этом году порядка 300 миллиардов взяты для финансирования дефицита бюджета. На будущий год, согласно проекту бюджета, оттуда берется 91 миллиард. В случае ухудшения экономической ситуации, когда невозможно провести эффективное размещение, Минфин имеет право потратить из ФНБ деньги в размере 1% ВВП. Те деньги, которые можно взять из ФНБ свыше 7%, их взять непросто, потому что условия не регламентированы, нет критериев оценки, на что жесткое заключение выдала Счетная палата, обратив внимание на крайнюю проволочку в решение этих вопросов. И кроме того, часть средств ФНБ уже размещена на депозите.

- Как Счетная палата оценивает усилия правительства, направленные на выполнение бюджета?

- Отчет Счетной палаты показывает нетривиальную картину с бюджетными расходами, которая сложилась по поводу коронавируса, потому что назначение за 9 месяцев поменяло треть оснований на 8,5 триллионов рублей. Это изменение первоначальных назначений, перераспределение между статьями расходов и так далее и тому подобное, в основном, в пользу коронавирусных мер, поддержки здравоохранения. Медицина и соцподдержка дают более высокий показатель кассового исполнения государственных расходов. За 9 месяцев социальная политика выполнена на 82%, ЖКХ 74%, здравоохранение на 71%. В прошлом году эти показатели были на 7-8 процентов ниже. Это отражение ситуации и гибкости в использовании госрасходов. За 4й квартал нужно израсходовать почти 9 триллионов рублей. Счетная палата высказывается откровенно, что эту сумму потратить не смогут, не успеют. Причины разные – основные получатели средств не готовы их эффективно тратить. Получатели не готовы в полной мере реализовать бюджетные ассигнования. Это означает, что будет реализован бюджетный навес. В прошлом году это был 1 триллион. Примерно такой же может оказаться и в этом месяце, если не больше. Если судить по прошлому году, бюджетный навес останется в размере 2 триллионов.

- Что это означает для экономики?

- Это означает, что бюджетного импульса для выхода экономики на более высокие темпы в этом году не последуют. Не случайно ЦБ предполагает, что темпы роста экономики в 4 квартале будут нулевыми. В третьем этот показатель был выше – он был с плюсом. Нет дополнительного бюджетного стимула этого года, который был бы полезен в этом году, потому что мы экономику разгоняем с переходом на следующий год. Такая ситуация – показатель застарелых проблем качества заявок на следующий год от министерств и ведомств. Не умеют планировать и расходуют крайне неэффективно. Эта проблема остается и переходит на следующий год. Ну, и эти два дополнительных триллиона, в зависимости от того, как будут осваиваться бюджетные средства в 4 квартале, они переходят на следующий год, и здесь они уже работают в плюс, потому что они становятся неким резервом для дополнительного бюджетного стимула, потому что незащищенные статьи бюджета сокращаются в этом году от 8 до 10%, в том числе, и по программе Госвооружений - на 5%.

Поэтому бюджетная консолидация будет происходить, но вот этот дополнительный стимул поможет экономике, чем это было бы при полном выполнении бюджета текущего года. Хорошо ли это или плохо? Неоднозначно. Да, это дополнительные ресурсы, но как они будут потрачены, куда и на что, это не очевидно.

- Как на это будет реагировать Центробанк?

- Но если это так, это будет давать ЦБ основания не торопиться с той же ключевой ставкой. Скорее всего, они возьмут длительную паузу, а если пойдут под сокращения, их пространство возможностей как денежных регуляторов в следующем году довольно узкое, примерно, половина процентного пункта. Но это крайне мало, чтобы рассчитывать на монетарный стимул. Поэтому картина этого года показывает, что мы сохраняем все проблемы планирования прошлого года плюс остается вызов, как достигать роста и улучшения деловой среды и ускорения экономического развития .

- Как обстоят дела с выполнением национальных проектов?

- Оценки Счетной палаты по кассовому исполнению самих национальных проектов что за 9 месяцев, что за 10 месяцев практически не изменились. Возникает вопрос: с сентября они вообще финансировались? Вопрос о пересборке национальных проектов, перераспределения средств между ними и их приоритетностью остается открытым и непонятным для экспертного сообщества. Потому что, если сейчас посмотреть, что происходит с исполнением, мы видим ту же проблему, которая была. По демографии и медицине мы имеем хорошие показатели, особенно по поддержке малого бизнеса, развития здравоохранения и жилью – там зашкаливает за 69% по здравоохранению, 65% по жилью. А вот по Цифре – по цифровому нацпроекту – хуже. За 9 месяцев кассовое исполнение около 20 %, при этом, по госзакупкам – всего 11%. Это все вызывает вопрос, что происходит на самом деле с цифровизацией? Это избавление от детской восторженности, оптимизма, который был при правительстве Медведева? Более реалистическая оценка или некое резкое торможение? Чем оно объясняется? Пока ответов на эти вопросы нет, потому что до сих пор правительство не представило результаты пересборки национальных проектов, сколько, куда, каким образом. Все это пока на уровне обещаний.

- Расходы бюджета сокращаются. Может быть, пришло время открывать «кубышку»?

- Правительство фактически секвестирует бюджет – на 10% порезаны незащищенные статьи, все, кроме социалки, сокращается, в том числе, и программа по госвооружениям. Секвестр идет. В течение 4 лет объемы расходов сокращаются. Сейчас будет дефицит бюджета, к 2023 году власти выходят на уровень полпроцента, это нормально, это можно будет сказать, что бюджет сбалансирован. Тем не менее, сейчас такая ситуация.

Распечатывать фонд национального состояния нет смысла. Нет никаких гарантий, что мировая экономика не улетит в очередной кризис, потому что мы не знаем, как будет складываться ситуация в мире в 2021 году. Пока все международные оценки, которые выдавал международный валютный фонд, рассматриваются как избыточные, хотя прошел все лишь месяц. Темпы роста будут ниже. По оценкам банка международных расчетов, Банк Центробанков, которые выпустили доклад, что будет дальше, «What comes next“, есть три сценария. Сценарий пессимистический – выход на докризисные показатели ведущих экономик мира - США, Европы и Японии – 2025 год. Средний кейс – где-то середина 2022 – ближе к началу 2023 года. А оптимистический – 2021, но это при условии, что останавливается пандемия, но это пока мало реально. Естественно, Минфин вынужден держать ФНБ в качестве довода, последнего ресурса, последней подушки безопасности, потому что нефтяные цены неизвестно как будут, они явно будут ниже прогнозов. А что касается трат из ФНБ по достижении им объема ВВП 7% и выше, то правительство просто не определилось, как это лучше делать. Убедительного ответа на вопрос, во что будет вкладываться , какими критериями эффективность оценивается, они отсутствуют. Поэтому в этих условиях, когда нет решений, когда наверняка потребуется законодательное оформление, чего торопиться.

Но - если вы берете эти деньги с рынка, а вы берете их из экономики, вы отнимаете это у экономики. Он нужен вам для того, чтобы финансировать пенсии, социальные расходы, борьбу с бедностью, и так далее, и тому подобное, вы снижаете ее возможности. ОФЗ – это выбор между развитием и социальной стабильностью. Выбирается стабильность, а развитие остается вызовом и вопросом.

Поэтому следующий год будет крайне тяжелым, и многие первоначальные планы они не будут выполнены.

Другие подробности о состоянии бюджета - в статье "Новых Известий" - "Расходы сокращаем, заначку не трогаем: российский бюджет в эпоху санкций и пандемии"