Расходы сокращаем, заначку не трогаем: российский бюджет в эпоху санкций и пандемии

Елена Иванова, Наталья Сейбиль

Счетная палата опубликовала доклад об исполнении Федерального бюджета за 9 месяцев. То, что бюджет будет дефицитным, стало понятно уже в апреле. Вопрос ставился по-другому: каким будет дефицит. Через три квартала вырисовывается порядок цифр: ожидается, что страна закроет год с минусом в 4.5% ВВП. «Дыра» в бюджете составит порядка пяти триллионов рублей. В конце весны экономисты гадали, какие меры примет Минфин для покрытия дефицита. Путей было три – секвестр, новые заимствования или кубышка – Фонд Национального благосостояния. Власти выбрали комбинацию из сокращения всех незащищенных статей бюджета и размещение гособлигаций. ФНБ остался нетронутым.

Минфин и заимствования

Правительство пошло по пути наращивания государственного долга. За три октябрьские сессии Минфин разместил гособлигаций на 1 триллион рублей. До конца года власти продадут ОФЗ еще на 1 триллион. Деньги на внутреннем рынке дорожают, сейчас дисконт к ставкам вторичного рынка уже составляет полпроцента. В проекте бюджета до 2023 года заложены 1,6 триллиона рублей в статье расходов по управлению госдолгом. Поэтому Минфин обнародовал планы по выходу на международные рынки заимствований. Но там Россию подстерегает другая опасность.

Остается непонятным, как новая американская администрация поведет себя в отношении России. Демократы, в пику республиканцам, внесли в Конгресс сразу несколько законопроектов. Они касаются полного запрета нерезидентам на работу даже с новыми выпусками облигаций государственных займов Российской Федерации. Руководитель направления "Финансы и экономика" Института современного развития Никита Масленников говорит:

- Конечно, американский Минфин против этого, потому что из 30% доли нерезидентов на российском рынке долга точно треть от этой трети принадлежит американцам. Это серьезные объемы, которые наносят ущерб финансовым институтам США. Наш Минфин гонит все эти выпуски вперед, чтобы занять по тем старым условиям. Если сейчас начнется санкционное давление, придется платить рынку большую премию.

На рынке есть предположение, что все эти законопроекты и давление на рынок для того, чтобы заставить Минфин заплатить за размещение. В спокойные времена это было бы обычным делом, но во время пандемии это давление совпало с ухудшением конъюнктуры и снижением ликвидности банков. Есть еще одна чисто российская проблема: Минфин берет деньги с рынка, что означает, что он забирает их из экономики. ОФЗ – это выбор между развитием и социальной стабильностью. Государство продает облигации и финансирует пенсии и социальные расходы. На развитие денег не остается.

Российские банки должны не только участвовать в размещении и покупать ОФЗ, но и поддерживать экономику. Для этого нужны дополнительные ресурсы. ЦБ увеличивает денежную массу, но это не означает, что включился печатный станок, и разгоняется инфляция. Часто операции по ликвидности не требуют эмиссии.

Но банки, особенно государственные, играя на двух полянах, надеются на то, что в случае ухудшения ситуации государство подставит им могучее плечо.

Бюджетные расходы и секвестр

Отчет Счетной палаты показывает неоднозначную картину с государственными расходами. Причина этого кроется в пандемии. За 9 месяцев были изменены более трети статей. Общая сумма изменений первоначальных назначений составила 8,5 триллионов рублей. Деньги перераспределялись в пользу коронавирусных мер. Медицина и соцподдержка показывают более высокий показатель кассового исполнения государственных расходов. За 9 месяцев задания по социальной политике выполнены на 82%, ЖХК – 73,5%, здравоохранению – на 71%. В прошлом году эти показатели были на 7-8 процентов ниже.

За 4-й квартал нужно израсходовать 9 триллионов рублей. Счетная палата говорит откровенно – не успеют. Основные получатели – министерства - не готовы их получать.

Бюджетный навес и темпы роста

Бюджетный навес, или средства, переходящие на следующий год – тема для России не новая. Неважно, занимает ли Россия на рынках или получает потоки нефтедолларов, министерства и ведомства не могут предложить проекты, не умеют планировать бюджеты или расходуют их крайне неэффективно. Это старая проблема российской экономики и показатель того, что государство – очень плохой управленец. В прошлом году в новый бюджет перетек 1 триллион рублей. В этом году эксперты предполагают, что бюджетный навес удвоится. Для бюджета следующего года эти средства работают в плюс, но в этом году бюджетного импульса для выхода экономики на более высокие темпы роста не последуют. Поэтому Центробанк прогнозирует, что темпы роста экономики в 4-м квартале будут нулевые.

Открыто правительство об этом не говорит, но фактически бюджет режется.

- Правительство секвестирует фактически бюджет – на 10% порезаны незащищенные статьи, все, кроме социалки, сокращается, в том числе, и программа по госвооружениям. Секвестр идет. В течение 4 лет объемы расходов сокращаются. Сейчас будет дефицит бюджета, к 2023 году они выходят на уровень полпроцента, это нормально, это можно будет сказать, что бюджет сбалансирован. Тем не менее, сейчас такая ситуация, - говорит Никита Масленников.

В правительстве крайне неохотно говорят о секвестре, предпочитают более мягкие выражения, не пугающие общество. Но причина простая – не хватает денег, говорит экономист Игорь Николаев:

- Нынешняя ситуация потребовала значительного объёма средств непосредственно на борьбу с пандемией, соответственно, бюджетные расходы финансировать сложнее, особенно в условиях того, что у нас доходы, прежде всего – доходы нефтегазового сектора значительно сократились, на десятки процентов от экспорта нефти и газа. Поэтому это вынужденная мера, секвестировать бюджет, и естественная. Нет денег – поэтому и секвестируют.

Дополнительные ресурсы, которые попадут в бюджет следующего года – это неплохо. Вопрос только в том, что никто не знает, сколько и на что они будут потрачены. ЦБ, видя подушку безопасности, со ставкой рефинансирования также торопиться не будет. Скорее всего, ее не будут повышать достаточно долго, да и маневр не велик – всего полпроцента. То есть, и на будущий год о монетарном стимуле для экономики говорить также не приходится.

Национальные проекты

Оценки Счетной Палаты по исполнению национальных проектов не изменились. Что за 9 месяцев, что за 10 месяцев цифры стоят. Возникает вопрос - финансировались ли национальные проекты с сентября месяца?

Если посмотреть на то, что происходит с их исполнением, то картина схожа с выполнением бюджета. По демографии и медицине, особенно по поддержке малого бизнеса, развитию здравоохранения и жилью показатели хорошие: здравоохранение – 69%, жилье – 65%.

С проектами, ориентированными на будущее, ситуация другая. По цифровому нацпроекту выполнение за 9 месяцев чуть превышает 20 процентов, по госзакупкам – вообще 11%.

- Это все вызывает вопрос, что происходит на самом деле с цифровизацией – избавление от детской восторженности, оптимизма, который был при правительстве Медведева? Более реалистическая оценка или некое резкое торможение? Чем оно объясняется? Пока ответов на эти вопросы нет, потому что до сих пор правительство не представило результаты пересборки национальных проектов, сколько, куда, каким образом. Все это пока на уровне обещаний, - замечает Никита Масленников.

Игорь Николаев напоминает, что превентивно, не углубляясь в содержательную часть, еще летом правительство продлило срок исполнения нацпроектов сразу на 5 лет:

- Как известно, в июле вышел указ, где определены национальные цели уже не до 2024 года, а до 2030 года. Подстраховались мощно. Теперь только через десять лет планируется достичь показателей темпа роста выше мировых, сдвинули туда и другие показатели. За десять лет может произойти всё, что угодно, тем более – изменение перечня, структуры, наполнения нацпроектов. Удивляться здесь не будем.

Мировые перспективы и российский бюджет

Минэкономразвития, не замечая второй волны пандемии, не изменяет прогноза на 2021 и 2022 годы. Министерство прогнозирует рост 3,3% и 3,4% соответственно. Действительно, падение российской экономики в первом полугодии 2020 года было меньше, чем в США или Западной Европе. Экономист Николаев объяснает это различной структурой экономики:

- В весенний локдаун закрывали прежде всего общепит, туризм, предприятия сферы культуры. Поэтому в западно-европейских странах сервисная экономика, которая была закрыта, сильно упала и потянула всю экономику. У нас доля этого сектора – небольшая, а топливно-энергетический сектор никто не закрывал. Вот эти структурные особенности и предопределили то, что мы упали меньше, но эта структурная особенность даёт преимущество в период падения, закрытия экономики. А когда экономики начнут восстанавливаться, гораздо быстрее будут восстанавливаться те, где сектор услуг развит сильнее.

На первом этапе кризиса российская экономика падает меньше, но восстановление происходит дольше и болезненнее. Тем временем, месяц от месяца Международный валютный фонд снижает прогнозы на то, как будет складываться ситуация в мире в 2021 году. Ясно одно – темпы роста буду ниже тех, которые были предсказаны летом. Банк международных расчетов, банк центробанков стран, выпустил доклад «Что будет дальше». В пессимистическом сценарии выход на докризисные показатели ведущих экономик мира – США, Европы и Японии – состоится в 2025 году. По среднему кейсу это состоится в середине 2022 года – начале 2023 года. И только оптимистический сценарий настаивает на 2021 годе, при условии, что пандемия останавливается, а финансовая и экономическая ситуации начитают оздоровление.

- Пока это мало реально. Естественно, Минфин вынужден держать ФНБ в качестве довода, последнего ресурса, последней подушки безопасности, потому что нефтяные цены неизвестно как будут, но они явно будут ниже прогнозов.

Поэтому правительство выбирает стабильность, а развитие сдвигается на неопределенное будущее. Эксперты уверены, что следующий год будет крайне тяжелым, и многие планы выполнены не будут.