Вопрос дня: есть ли польза от люстрации?

Либеральная оппозиция в России часто в своих требованиях к власти и в своих планах на будущее упоминает слово «люстрация». Эта процедура была востребована во все века: само слово, от латинского lustratio — «очищение посредством жертвоприношения», восходит к традициям Древнего Рима. О том, возможно ли воспользоваться ей в современных условиях, рассуждает кандидат юридических наук, международный эксперт ОБСЕ и Совета Европы по противодействию коррупции Денис Примаков:

Примеров люстрации в современном понимании, когда новые власти ограничивают в правах сторонников прежнего режима, множество; примеров для подражания — намного меньше. Процесс сопряжен с целым комплексом реформ, именуемых «переходное правосудие», и иногда сложно точно выбрать правильный вектор.

Успех или провал проведенной люстрации определяется со временем и зависит от массы причин. Удачно прошла люстрация при объединении двух Германий. Примером успеха среди стран «арабской весны» можно назвать только Тунис. Почему люстрация на деле оказывается сложным процессом и какие выводы могла бы извлечь Россия из опыта других стран?

Что понимают под люстрацией в разных странах

Процесс люстрации в каждой стране носит индивидуальный характер. Даже в странах Восточной Европы в 90-е законы отличались довольно сильно. Самыми жесткими считаются законы в Чехии, где занимать публичные должности (в том числе в судах) не могут граждане, имевшие любые позиции в коммунистической партии, члены «народной милиции», информанты спецслужб и другие. Закон о люстрации в Польше от 1997 года ограничивает только функционеров бывшей власти, и его считают самым «мягким». Впрочем, в Польше был принят отдельный закон для судей, в 1944—1989 годы «предавших независимость судебной власти», который дает право Всепольскому судебному совету направить запрос об увольнении судьи с должности.

Следующая волна люстраций началась после «арабской весны» 2011 года. В Ливии вход во власть был закрыт для высокопоставленных представителей режима Каддафи, в Тунисе — для функционеров режима Бен Али. В Египте в 2013 году пошли на изменение Конституции — функционирование Национально-демократической партии было запрещено (правда, через год приняли новую Конституцию, откуда данное положение убрали).

Последняя люстрационная кампания прошла на Украине после падения режима Януковича в 2014 году. Администрированием люстрации по закону «Об очищении власти» занимается департамент Минюста Украины, однако его работа не раз становилась объектом критики. Закон был принят с третьей попытки и значительно смягчен относительно первоначальной версии. Были уволены около тысячи чиновников, еще четыре тысячи ушли по собственному желанию. Не была проведена судебная люстрация (это связывают с отсутствием законодательной базы), провалилась имущественная люстрация, которая предполагала проверку образа жизни чиновника на соответствие доходам. В данный момент вопросы люстрации снова на слуху в связи с событиями в Армении.

Законодательные рамки, а значит понимание, что такое люстрация, очень вариативны в каждой стране. Например, в первом типе люстрации (Чехия, Германия, Латвия) она представляет собой запрет определенным лицам занимать некоторые должности, во втором типе (Польша, Литва и Эстония) закреплено обязательное декларирование сведений о себе под угрозой ответственности за ложную декларацию, в третьем (Венгрия, Словакия) — официальное установление и раскрытие фактов, касающихся принадлежности определенных лиц к Компартии и их работы на госорганы, но без последствий для субъекта.

В чем сложность процедуры люстрации

При принятии законов о люстрации нужно понимать, что одновременно с наказанием необходимо вводить новую практику, которая не позволит повториться подобным нарушениям. Закон о люстрации должен приниматься в рамках общего пакета реформ переходного правосудия. Суть переходного правосудия с позиций демократических норм выглядит так: повышение подотчетности чиновников, усиление защиты прав человека, поддержание высокого уровня гражданского доверия для проведения институциональных реформ, повышение экономического развития и демократического управления (из отчета специального докладчика ООН в 2011 году).

При разработке законов экспертам по переходному правосудию очень важно отслеживать соответствие норм люстрации фундаментальным правам, в частности Хартии Европейского союза по правам человека. Скандальным примером может служить дело Яниса Адамcонса, который выиграл иск к Латвии в ЕСПЧ. В 2002 году ему было запрещено баллотироваться в парламент как бывшему офицеру КГБ, но ЕСПЧ посчитал, что нормы соответствующего закона слишком расплывчаты, Адамсонс «не совершал никаких антидемократических действий и не выражал антидемократичных идей, что характеризовало бы его как представителя советского режима».

Сложность процедуры люстрации можно увидеть на опыте Германии. Договор об объединении ФРГ и ГДР определил режим «очищения» через повторный наем государственных служащих на новых условиях. Госслужащие должны были обращаться с заявлением о приеме на прежнюю работу, учитывая при этом возможность отказа, если будут выявлены факты их причастности к деятельности секретных служб либо участия в иной деятельности, направленной на подавление личности. В случае признания судами объединенной Германии их политической или профессиональной деятельности преступной они подвергались уголовному преследованию. Процедуры люстрации должны были осуществляться обычными судами из Западной Германии или обновленными судами с судьями, вновь назначенными на должность, в Восточной Германии.Расследования по уголовным делам, возбужденным в период существования ГДР, были продолжены. Трудоемкость всего процесса сложно переоценить. Люстрация заняла значительное время, даже с учетом того, что в Германии ею было кому заняться: к услугам были суды бывшего ФРГ, а за основу была взята уже функционировавшая система западногерманского права.

Однако страны Ближнего Востока после «арабской весны» не имели фундаментальных демократичных законов и новых независимых судов. В случае стран Восточной Европы институциональные реформы принимались все одновременно и зачастую не были согласованы.

Отрыв проведения люстрации от других механизмов переходного правосудия — работы над восстановлением исторической правды, репарации, институциональных реформ, реабилитации жертв режима — могут свести всю работу по люстрации на нет. Примером могут служить Ливия или Йемен, где попытка люстрации чиновников прошлого режима вылилась в сведение политических счетов, а в Ливии, по сути, привела к гражданской войне. В рамках правосудия переходного периода люстрация призвана укрепить государственные институты и стать гарантией неповторения грубых нарушений прав человека.

О чем нужно помнить России

В постсоветской России была попытка поднять вопрос о люстрации, которая закончилась провалом. 30 ноября 1992 года Конституционный суд рассматривал дело о роспуске КПСС, в ходе которого отказался принять во внимание и приобщить к делу значительную часть документов, в том числе относящихся к участию компартии в политических репрессиях. Таким образом, вопрос о проведении люстрации был закрыт. В свете последних тенденций заигрывания с культом личности Сталина и определенными попытками пересмотреть роль коммунистов в истории России, а также учитывая фактор времени, вопрос люстрации государственных лиц, которые нарушали права человека во время советского строя, носит лишь теоретический характер.

В будущем, при движении к демократии (на данный момент актуально для Армении и Сирии), необходимо помнить об опыте других стран и учитывать определенные особенности люстрации.

1. Люстрацию необходимо проводить согласованно с другими реформами и процедурами в рамках переходного правосудия. В частности, процедура люстрации должна проводиться одновременно с установлением «исторической истины» (для чего нужна совместная работа исследователей и расследователей) и реабилитацией жертв прошлого режима.

2. Необходимо четко определить, на кого будет распространяться данный механизм, при этом его действие не должно быть слишком широким. Например, в Тунисе по закону о люстрации, который был признан успешным, было привлечено к суду 114 человек (преступников), и разработчики сразу отказались от идеи наказывать всех, кто был частью прошлого режима.

3. Люстрационный орган должен состоять из профессионалов-правозащитников, чтобы не повторить нелепые ситуации, как, например, на Украине, где департамент люстрации одно время возглавляла 23-летняя чиновница юстиции. Хотя она занимала пост временно, один этот факт демонстрирует всю «серьезность» процесса люстрации.

4. Цели люстрации не совпадают с целями уголовной политики. Это не политическая вендетта бывших соперников, а краткая по времени процедура (она не может длиться десятилетиями), предназначенная для того, чтобы предотвратить попадание в публичное поле чиновников и судей прошлого режима, запятнавших себя нарушением фундаментальных прав человека и коррупцией.

Материал подготовлен в рамках проекта «План Перемен»