Президент фонда ИНДЕМ Георгий Сатаров

– Генпрокуратура недавно отчиталась, что в 2011 году количество раскрытых коррупционных преступлений выросло на 40%. Стали больше брать или лучше ловить?

– Сами по себе эти цифры ничего не значат: статистику уголовных преступлений почти повсеместно ведут с нарушениями, и это признал даже генпрокурор. Но вот что характерно – число осужденных за дачу взятки растет быстрее, чем число осужденных за получение. Такова идеология власти: чиновники у нас хорошие, белые и пушистые, а граждане и бизнесмены их развращают. Бизнесменов и граждан надо сажать, а чиновникам давать условные сроки, быстро выпускать по амнистии и так далее. Да и за получение сажают в основном учителей, врачей и сержантов ГАИ, а никак не управленцев хотя бы районного масштаба.

– Коррупция в стране растет или снижается?

– Смотря какая. Если говорить о бытовой коррупции, то ее основная разновидность – взятка. Это всегда взаимодействие двух людей: один берет, другой дает. Значит, коррупцию можно ценить и с точки зрения одной стороны, и с точки зрения другой. Первый показатель называется риск коррупции – шанс, что, взаимодействуя с государством, вы попадете в коррупционную ситуацию. Второй показатель – ваша готовность давать взятку. Это уже характеризует общество. Так вот, с 2001 года, когда мы начали мерить, до 2010-го, до последнего большого измерения, готовность давать взятку падала.

– С чем это связано?

– С тремя базовыми причинами. Первая – институциональные изменения. Например, одним из крупных игроков на рынке бытовой коррупции всегда являлась ГАИ. Но возник новый институт – мировые судьи. А с ними – возможность оспаривать решения гаишников. И люди стали ею пользоваться. С очень переменным успехом, конечно. Но если человек обращается к мировому судье – значит, он взятку на дороге не дал. Второй фактор – рост размера взятки. На некоторых рынках бытовой коррупции рост довольно существенный, например на рынке медицинских услуг. И граждане в массовом количестве просто отказались от бесплатной медицины.

– И пошли в платные клиники?

– Многие не пошли никуда, потому что платную медицину себе позволить не могут. Таких людей уже миллионы. Так что одна из причин нашей небольшой продолжительности жизни – казалось бы безобидная бытовая коррупция.

– Вы назвали две причины. Какова третья?

– Третья – это личные установки граждан. Число людей с устойчивыми антикоррупционными принципами в последние годы росло. Это и проявления гражданского общества, движения типа «Синих ведерок», и просто личные убеждения граждан. Но одновременно растет первый показатель, о котором я говорил – риск коррупции, давление государства на граждан. И поэтому объем рынка бытовой коррупции тоже растет. Хотя его доля в экономике за последние годы значительно снизилась.

– Какие отрасли наиболее подвержены бытовой коррупции?

– Лидеры – здравоохранение, высшее образование, ГАИ. Дальше – суды, службы регистрации земель и недвижимости. Очень часто коррупционные ситуации создаются при оформлении пенсий и социальных льгот. Детские садики в последнее время резко рванули вперед – где есть дефицит, там есть коррупция.

– Взятку чаще дают не за то, чтобы чиновник нарушил закон, а чтобы его исполнил?

– Эти явления, кстати, в старом русском языке были разграничены – они назывались мздоимство и лихоимство. Лихоимство – взятка за нарушение закона, мздоимство – дополнительная плата за исполнение того, что положено. Это психология отношения к закону со стороны чиновников и отношения к власти со стороны граждан. Власть – благодетель, барин, если она что-то делает для тебя, ты должен отдариться. Такой закоренелый патриархальный менталитет.

– Граждане не отдают себе отчета в том, что они и так платят власти причитающееся в виде налогов?

– Конечно. Поэтому многие предлагают ввести поправку, чтобы гражданин платил налоги сам, а не работодатель за него.

– Это снизит уровень бытовой коррупции?

– Это изменит отношение к власти, сделает граждан более требовательными. Так же, как и повышение уровня жизни меняет установки в отношении к власти, что приводит к снижению коррупции. Но не сразу, а спустя годы.

– Как влияет на коррупцию повышение зарплат чиновникам?

– Никак не влияет. Вот уменьшение зарплат приводит к росту коррупции. У нас есть такой рабочий термин, извините, дефлорация. Это когда чиновник первый раз берет взятку. Маленькие зарплаты у чиновников сокращают среднее время от начала работы в должности до дефлорации. Но повышение денежного содержания бюрократии этот временной отрезок не увеличивает.

– Что происходит с деловой коррупцией, которая касается отношений власти и бизнеса?

– Что происходит сейчас, я не знаю, потому что к последнему исследованию нас не привлекали. В прошлом году был объявлен тендер на измерение деловой коррупции. Выиграл, конечно, ФОМ. Но что-то ничего не слышно от них, хотя давно должны были провести исследование.

– Неужели тендер на измерение коррупции был организован по коррупционной схеме?

– Я этого не утверждал. В прошлый раз тоже выиграл ФОМ, но при условии, что его партнером будет ИНДЕМ. Мы давали методику, следили за ее соблюдением. И это было условие Минэкономики, хотя нас в правительстве и Кремле очень не любят. Но на последнем тендере им, видимо, сказали: что вы, мол, суете всюду свой ИНДЕМ? И нас уже не позвали. Так что пока все по нулям – видимо, в ФОМ попытались мерить, но увидели такое, что решили об этом забыть. И последние данные, которые у нас есть, – за 2010 год.

– По вашим предположениям, что за два года изменилось?

– В деловой коррупции рост был неизбежен, и он очень стремительный. За счет него увеличивается объем коррупционного рынка в целом – рынок деловой коррупции больше рынка бытовой раз в сто. Поэтому снижение динамики бытовой коррупции никакого влияния на рост коррупции в целом не оказывает. Вообще же в деловой коррупции за последние 12 лет наблюдался просто эволюционный взрыв – как после падения метеорита, от которого динозавры вымерли, а мы появились. Качественных различий по сравнению с ельцинским временем очень много. Например, предприниматели говорят так: раньше брали и делали, теперь берут и не делают.

– Так можно же больше не давать в таком случае.

– Нельзя. Раньше можно было найти защиту. Не в суде – так у губернатора. Не у губернатора – так в министерстве. Не в министерстве – так у президента. Теперь сплошная круговая порука. Кроме того, примерно к 2003 году в бизнесе сформировалась новая разновидность взяток – взятка за право жить. Мне рассказывал один крупный предприниматель: «Я ежемесячно заношу в шесть кабинетов. Когда это перевалит за 70% моей прибыли, я продам бизнес». На момент разговора уже шло к этой цифре. Еще один пример, о котором мне рассказывал губернатор одного региона. Прилетает полномочный представитель президента в субъекте федерации. Прилетает с большим чемоданом, обходит 7–8 фирм и улетает. Через месяц его ждут снова.

– Как повлияло на коррупцию усиление вертикали власти и увеличение числа чиновников?

– Вертикаль как таковая на коррупцию не влияет. Есть страны с очень жесткой вертикалью, где коррупции существенно меньше, чем в России. Например, Франция – полицейское бюрократическое государство с невысоким уровнем коррупции. Но у нас уничтожена оппозиция, а вместе с ней исчез и контроль, внешний по отношению к вертикали. При Ельцине существовали не зависимые от власти СМИ, влиятельные свободно работающие общественные организации. А теперь этого нет либо оно ограничено. Вертикаль сама по себе не хороша и не плоха. Главное – что вокруг нее.

– Все проправительственные некоммерческие антикоррупционные организации – фиктивные?

– Сейчас во власти распространена идея, что гражданским обществом надо управлять, а правозащитники делятся на допустимых и недопустимых. Недопустимые – те, что пытаются реально контролировать власть.

– Вы писали, что причиной коррупции всегда является какая-то неэффективность. Что это может быть?

– Все, что угодно. Прежде всего – неэффективность управления, социальных отношений, экономических институтов. Например, когда экономическая проблема решается административными методами. Есть классический пример. Германия, город Бамберг, XVI век. В некий момент на рынке начали пропадать продукты, возник дефицит. Выяснилось, что в окрестностях Бамберга появились перекупщики, которые по более выгодной цене покупают у крестьян продукты, которые те везут в город, а потом перепродают дороже в других местах. Обычная экономическая деятельность. Епископ издал указ о запрете перекупки и о том, что некие чиновники должны это контролировать и в случае фиксации нарушения налагать штрафы. Прошло некоторое время. Дефицит остался на месте, а чиновники стали брать взятки от перекупщиков. Тогда епископ поручил более высокопоставленным чиновникам контролировать тех чиновников. Скоро взятки начали брать и они. История тянулась лет 70. Вот типичный пример, когда коррупция появилась на голом месте в результате неадекватных управленческих решений.

– Насколько вероятно, что такие решения принимаются сознательно, под коррупционные интересы чиновников?

– В подавляющем большинстве случаев это инстинкт. Когда чиновник бесконтрольно пишет закон, он составляет его так, чтобы было удобно ему. Но он не всегда понимает, что при этом будет неудобно гражданину, и он будет это неудобство преодолевать известным способом. Хотя некоторые мои коллеги считают, что есть примеры законов, написанных сознательно с целью расширения коррупционного рынка.

– Какие это законы?

– Любой юрист знает, что снижает преступность не тяжесть наказания, а его неотвратимость. Поэтому когда из МВД выходят законодательные инициативы по резкому увеличению штрафов с водителей или по нулю промилле алкоголя в крови – это свидетельствует либо об абсолютной безграмотности, что маловероятно, либо о коррупционных целях. Вообще, у нас ведь две системы права. Первая – это писаные законы. Вторая – это неформальное право государства определять, кто должен исполнять закон, а кто может его нарушать. При втором условии никакие писаные правила серьезных позитивных последствий иметь не будут.

– Как влияют на коррупцию реформы в ведомствах? Например, преобразование милиции в полицию.

– Внутренние бюрократические перестановки способны дать какой-то краткосрочный эффект, но не более того.

– Как с ЕГЭ, который перенес коррупцию из вузов в школы, но из-за того, что не были отработаны новые схемы, коррупции в первый год было меньше?

– Да. Но это продолжалось недолго. И в вузах коррупция не исчезла, а приняла формы дополнительных услуг. Это как с продажей машин – раньше в автосалонах продавали только автомобили, а сейчас еще и тюнинг, и охранные системы, и все, что угодно. Раньше вузы продавали поступление. А сейчас продают экзамены, курсовые, перевод из вуза в вуз, перевод из бакалавриата в магистратуру и прочее, и прочее.

– Единственный способ сдержать коррупцию – постоянно проводить реформы, чтобы схемы не успевали стать отработанными?

– Реформы действительно нужно постоянно проводить. Но с целью повышения эффективности институтов. Эта деятельность практически непрерывная, потому что как только вы провели реформу, вы должны начать мониторить, как что меняется, анализировать все возникающие проблемы и учитывать их в следующей реформе. Достаточно посмотреть циклы административных реформ у стран с традиционно низким уровнем коррупции – Сингапура, Финляндии или Дании. Их средний период – всего семь лет.

– Можно ли надеяться на снижение коррупции в ближайшие годы?

– Тенденции в сфере коррупции нынешняя власть изменить не способна. Но у любой коррупции есть потолок – тот уровень, при котором невозможно будет вести бизнес. По некоторым косвенным признакам заметно, что мы к этому приближаемся. Мансур Олсон (американский экономист. – «НИ») уподобляет государство стационарному бандиту – который пришел в город, начал его грабить, а уйти не может, потому что другие города заняли другие бандиты. Он понимает, что грабить население сразу и до конца ему не выгодно. И грабит очень умеренно, поощряя экономическую деятельность населения, чтобы было что отбирать. У меня такое ощущение, что мы имеем дело с бандитом, которому есть куда идти. Он готовит себе запасные аэродромы, вывозит семьи за рубеж. Поэтому на подданных ему плевать. Он готов грабить до самого конца.