Региональный интерес

Сейчас в России существует очень сложная и не вполне эффективная система финансирования регионов, когда последние отдают значительную часть средств федеральному центру, а потом ждут оттуда бюджетных вливаний или грантов. Таким образом, муниципальный бюджет сильно зависит от регионального, а региональный – от федерального, и ни о какой самостоятельности органов исполнительной власти речи не идет. Любая «непокорность» федеральному центру хоть в чем-нибудь может обернуться закручиванием финансовых кранов. Процесс централизации, продолжавшийся более 10 лет и породивший очень жесткую вертикаль, не так просто повернуть на 180 градусов, полагает замдиректора Института развития гражданского общества и местного самоуправления Илья Константинов. «Эта вертикаль власти основывается на концентрации финансовых ресурсов в федеральном центре, – пояснил «НИ» политолог. – И самая главная опасность в том, что можно ожидать увеличения объема полномочий региональных и муниципальных властей без соответствующего расширения финансовой базы регионального и местного самоуправления. Тогда мы рискуем столкнуться с ситуацией, когда ответственность будет децентрализована, а возможности, то есть финансовые ресурсы, будут по-прежнему находиться в руках Кремля. В этом случае мы получим не стабилизацию социально-экономической ситуации в России, а ее дальнейшую дестабилизацию». То есть основной вопрос заключается в том, согласится ли федеральный центр не на словах, а на деле уменьшить финансовую зависимость субъектов Федерации, а вслед за этим и муниципалитетов.

Действительно, распределение налогов между разными уровнями территориальной организации общества крайне важно. В последние годы в России отмечалось недофинансирование местных нужд. «У нас недовольство только в Москве носит гражданско-политический характер, а внизу он преимущественно прагматический, бытовой – нет воды, света или прорвало канализацию, – констатирует «НИ» директор Центра этнополитических и региональных исследований Эмиль Паин. – Поэтому региональным властям и муниципалитетам надо предоставить больше возможностей для перераспределения налогов на местном уровне, а населению – дать возможность спрашивать со своего начальства».

Потребности и возможности

Эксперты сходятся во мнении, что возвращение к выборности руководителей всех уровней просто необходимо. Поскольку если «начальство» назначается, то и отвечает оно перед тем, кто его на это место поставил. Так, губернатор Рязанской области Олег Ковалев недавно внезапно ушел со своего поста досрочно, чтобы переизбраться жителями региона. Сейчас в ранге исполняющего обязанности губернатора г-н Ковалев уверен, что для того, чтобы «укрепить связь с обществом, сделать шаги, направленные на укрепление экономики и модернизацию социальной сферы», возвращение прямых выборов глав регионов было необходимо. «Я был назначен весной 2008 года и прошел всю процедуру через Думу, и этот последний год в управлении регионом была бы некая двусмысленность, – пояснил «НИ» свое решение переизбраться народным голосованием и.о. губернатора. – Модернизировать социальную сферу можно, только опираясь на само это общество. Хотя борьба будет острая и тяжелая, я понимал, на что шел (выборы губернатора Рязанской области состоятся в октябре этого года. – «НИ»)».

Тем не менее успешность региона зависит не только от личности руководителя. Например, отдельные субъекты Федерации на Дальнем Востоке достаточно успешны, если иметь в виду общий экономический потенциал, наличие природных ресурсов, общее состояние инфраструктуры и доходы бюджетов. В то же время, как отмечает директор Института экономических исследований Дальневосточного отделения РАН Павел Минакир, под «успешностью» можно понимать и способность регионов за счет собственных доходов финансировать все социальные обязательства и модернизацию инфраструктуры. По данным эксперта, таких регионов в стране нет. «Если говорить о способности эффективно использовать естественные преимущества или возможности, которые имеют отдельные субъекты Федерации, например, природные ресурсы, приграничное положение, соседство с бурно развивающейся Восточной Азией, то между субъектами и центром должны быть установлены рациональные пропорции деления ренты, получаемой на основе этих самых преимуществ – горной, транспортной, внешнеторговой, – пояснил «НИ» ученый. – Это нужно делать с учетом того, что обязательно существуют проекты и условия развития, совершенно не сводящиеся к уровню этих самых субъектов, а имеющие общерегиональное и общегосударственное значение».

Именно поэтому важно дать руководителям регионов возможность заниматься внешнеэкономической деятельностью без особых согласований с федеральным центром, пояснил «НИ» гендиректор Совета по национальной стратегии Валерий Хомяков. Нужно, чтобы губернаторы, как это было в ельцинские времена, ездили и сами искали инвесторов, предлагая им свои проекты. «Не надо ждать, когда Кремль к вам кого-то за руку притащит, – рассуждает политолог. – Зачем? Вперед, в Европу, Америку, Китай, Японию. Сейчас это в значительной степени исчезло, но во времена Ельцина наиболее успешные губернаторы этим занимались – и Борис Немцов, и Константин Титов, и Минтимер Шаймиев. Все они много ездили и привозили себе инвесторов под всякие симпатичные проекты. Сейчас это сошло на нет, поскольку губернаторы все назначены и, конечно, они спрашивают: «А можно?»

Неоднозначность представленных показателей

Нынешняя система, введенная в 2007 году, когда губернаторские команды сами заполняли показатели для оценки эффективности деятельности своего руководителя, работает из рук вон плохо. О том, какой региональный руководитель находится в лидерах, а какой – в отстающих, населению узнать практически невозможно. И сейчас сайт Минрегиона предлагает посетителям ознакомиться с докладом об оценке эффективности органов исполнительной власти субъектов только за 2010 год. Новее ничего нет, хотя с этого времени сменились уже несколько десятков губернаторов.

На недавнем заседании Госсовета президент говорил о том, что для совершенствования взаимодействия между региональными властями и местными министерствами было бы полезно дать руководителям регионов возможность оценивать деятельность федеральных органов власти на местах. И наоборот, у федеральной власти должны быть соответствующие рычаги влияния в отношении высшего должностного лица региона – меры дисциплинарного характера вплоть до отставки. Кроме того, правительством будет сформулировано 11 критериев, по которым будут оценивать эффективность руководителей. По предварительным данным, будет оцениваться популярность губернатора, выясненная в результате соцопросов, успешность сдачи школьниками ЕГЭ и другие факторы. Впрочем, как полагает политолог из Екатеринбурга Федор Крашенинников, ни один человек не сможет проконтролировать, насколько (даже по этим 11 критериям) объективно выставлены эти оценки. «Власть сама себя оценивает, поэтому тот губернатор, который нравится президенту, будет руководить регионом, каким бы критериям он ни соответствовал, – уверен г-н Крашенинников. – Я думаю, что власть готовится к тому, что вдруг где-нибудь случайно объявится немножко «не свой» губернатор. Для этого готовится такая схема, чтобы его можно было оперативно убрать. Предположим, на выборах в какой-то области победил кандидат не от «Единой России», и тут же выяснится, что он не соответствует этим критериям, что им недовольны силовики, санитарные и трудовые инспекции и так далее». По мнению Федора Крашенинникова, речь идет об очередном закручивании гаек.

Сейчас большинство регионов страны не проявляют никакой самостоятельности в принятии решений. Сложно вспомнить хоть какое-то начинание областных властей, которое было бы направлено на отстаивание интересов жителей конкретного региона, если оно может идти вразрез с мнением федеральной власти. Такую попытку, например, предприняли власти Татарстана в конце 1990-х – начале 2000-х годов, когда несколько лет боролись за право официально сменить алфавит с кириллицы на латиницу. Из этого эксперимента ничего не вышло, поскольку центр решил, что, несмотря на то что каждый народ РФ обладает правом создавать письменность на родном языке, официально этого делать нельзя, поскольку фактически это отделит Татарстан от остальной России. Для того чтобы примеру республики не последовали другие, было даже изменено федеральное законодательство, в котором прописали, что графическая основа языка может меняться только федеральным законом.

Впрочем, Эмиль Паин из Центра этнополитических и региональных исследований не видит связи между повышением уровня автономности территорий и пугающим власти сепаратизмом. «Ни о каком сепаратизме в отдельно взятом районе нельзя говорить, – пояснил «НИ» эксперт. – Потому что прямо из территориальной автономии никакого сепаратизма не вытекает. Наоборот, степень взаимозависимости регионов, когда повышается рост специализации, становится сильнее, поскольку это приводит, как правило, к кооперации, то есть к большей интегрированности».