Настройка без игры

Настройка правительства – та самая, о которой еще Михаил Касьянов в бытность премьером докладывал, что она успешно завершена, – будет благополучно продолжена. На заседании Совета безопасности в ближайшие дни планируется выступление Михаила Фрадкова с докладом о конкурентоспособности российской экономики. По некоторым сведениям, глава кабинета намерен поставить вопрос о новой структуре экономического блока. Если так, то это неудивительно. Фрадков устал препираться с Грефом. Еще больше ему надоело выслушивать препирательства Грефа, Кудрина и Христенко друг с другом. Три ключевых экономических министра постоянно выясняют отношения, причем делают это публично. А экономический блок, включающий в себя МЭРТ, Минфин и Минпромэнерго, по мнению Фрадкова, работает недостаточно эффективно. В связи с этим будет, возможно, предложено вернуться к отраслевым кураторам в ранге вице-премьеров.

Нынешняя структура правительства была задана административной реформой. Грядущий передел полномочий, появление новых (точнее, не вполне хорошо забытых старых) функций и должностей будет означать окончательный отказ от этой реформы. Говорю, «окончательный», ибо российский госаппарат вновь начал разрастаться едва ли не сразу после того, как был подвергнут сокращению. За последние несколько месяцев статс-секретарями в ранге заместителей министра обзавелись сразу пять министерств – Минобразования и науки, Минрегион, Минтранс, Минюст и Минздравсоцразвития. Пополнился верхний эшелон и в МЧС – там появился четвертый замминистра. По темпам прироста руководящих должностей от министерств не отстают и федеральные агентства. Например, увеличено число заместителей с пяти до шести в Федеральном агентстве по особым экономическим зонам. Словом, установленные административной реформой лимиты на вице-премьеров (не более одного), заместителей министров и глав федеральных агентств (не более двух) значительно превышены.

Никто, однако, и не говорил, что изменение числа и рассадки должностных лиц, деление ведомств на правоустанавливающие (министерства), правоприменительные (агентства) и контрольно-надзорные (службы) – меры самодостаточные. Было понятно: структурные новации – лишь стартовое условие для перевода государственной машины в новый, более эффективный режим. Организационный хаос первых месяцев лишь подтвердил, что «портфельная революция» невозможна, – живая реальность не умещается в умозрительные схемы и конструкции, какими бы совершенными они ни казались на стадии кабинетных расчетов.

Но то, что мы наблюдаем сегодня, – это вовсе не притирка новых управленческих подразделений друг к другу. Это банальное разрастание госаппарата. Разрастание вопреки стратегическому замыслу, но в полном соответствии закону Паркинсона: чиновник множит чиновников.

Дело даже не в том, что вместо намеченного сокращения чиновничьего поголовья происходит его расширенное воспроизводство. Так во всем мире. Закон Паркинсона универсален и одинаково применим к бюрократии любой страны. Дело в другом: разделение функций между министерствами, агентствами и службами не соблюдается. Скажем, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека наделена функцией «лицензирования видов деятельности» и «государственной регистрации представляющих потенциальную опасность для человека продукции, объектов». А основными функциями Федерального агентства морского и речного транспорта являются «издание индивидуальных правовых актов, ведение реестров, регистров и кадастров». В обоих случаях ведомства заняты не своим делом. Но так уж устроен чиновник. Он хочет и сам устанавливать правила, и сам контролировать их исполнение. Это способ приумножения власти.

Речь уже не только о том, сколь успешной оказалась реорганизация правительственного аппарата. Речь о необходимости принципиального, качественного обновления власти. Между тем сценарии этого обновления были написаны самими же чиновниками. То есть теми, кто, собственно, и является важным и первоочередным объектом преобразований. Готова ли российская бюрократия самореформироваться, теперь уже можно не спрашивать.

Заметим и вот что. Вместо серьезного реформирования госаппарата мы наблюдаем возврат к дремучей советской практике. Суть ее известна: реорганизация управления происходит, как правило, тогда, когда требуется переместить большого начальника. Кого-то понизить или отправить в отставку, а кого-то, наоборот, наградить высокой и теплой должностью. Система органов власти у нас по-прежнему зависит от персоналий. От кадровых раскладов наверху. От борьбы группировок у трона. От вечного, неутомимого конструирования «сдержек и противовесов». От чьего-то стремления выстроить собственную аппаратную оборону и обеспечить себе максимальный служебный комфорт. Смещение Владимира Устинова с поста генпрокурора и грядущее назначение на этот пост Юрия Чайки – самый свежий тому пример.

Административную реформу пытались проводить едва ли не все отечественные правители – каждый в свое время. Такую задачу ставил и Владимир Путин, констатируя, что «колоссальные возможности страны блокируются громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом».

Как показывает многовековой российский опыт, отчасти запечатленный творениями Гоголя и Щедрина, госаппарат у нас реформированию не поддается. И в этом его неубывающее могущество.



Автор - публицист, политический обозреватель «Российской газеты»