Posted 16 декабря 2009,, 21:00
Published 16 декабря 2009,, 21:00
Modified 8 марта, 07:11
Updated 8 марта, 07:11
Квота на «неуд»
В 2009 году в Госдуму было внесено 1042 законопроекта. Они стекались на Охотный Ряд ото всех, кто обладает правом законодательной инициативы: из правительства, администрации президента, Совета Федерации, региональных законодательных собраний и, конечно, из кабинетов самих федеральных депутатов. Всего за год народные избранники успели рассмотреть (в первом, втором или третьем чтении) 765 законопроектов. Окончательно приняты и направлены на утверждение в следующую инстанцию – Совет Федерации – всего 322 документа.
Сенаторы, в свою очередь, методично «штамповали» все присылаемые в их адрес проекты законов. Только семь из них за год они забраковали, вернув в Госдуму на доработку. В их числе оказался даже один «президентский» законопроект, который предоставлял возможность государственным вузам, академиям и научным институтам открывать собственные малые предприятия для испытания и внедрения результатов своих исследований. Впрочем, этот документ какое-то время спустя все равно утвердили. Правда, строптивость дорого обошлась законотворцам: Дмитрий Медведев в разгар лета прервал депутатские каникулы, заставив парламентариев «сдать хвост», не дожидаясь осени.
Таким образом, законами в этом году стали всего 314 из 1042 внесенных законопроектов. Несложно посчитать, что общий коэффициент полезного действия (КПД) всех ветвей власти с правом законодательной инициативы составляет примерно 31%. Но это в целом, а интересны, как всегда, частности.
Если верить официальному сайту Госдумы по автоматизированному обеспечению законодательной деятельности, за последние три года от имени главы государства было разработано и внесено на рассмотрение нижней палаты 112 законопроектов. 87 из них депутаты оперативно рассмотрели и дружно одобрили. Ни одного отклоненного президентского проекта «НИ» обнаружить не удалось. Оставшиеся 25 депутаты собираются «дорассмотреть» в будущем году, и можно не сомневаться, что их тоже примут на ура. Так что в плане законодательной деятельности российский президент, получается, «вхолостую» не работает вообще.
Однако эксперты говорят, что тут есть свои подводные камни. «Многие законопроекты, которые выдвигаются президентской администрацией, в Госдуме сильно редактируются», – рассказал «НИ» гендиректор Центра политической информации Алексей Мухин. Например, в 2008 году, рассматривая президентский законопроект о противодействии коррупции, депутаты проявили завидную независимость и, несмотря на просьбу Дмитрия Медведева, принять проект в том виде, в каком он был внесен, отказались, а дополнили его такими поправками, которые заметно облегчали участь коррупционеров. Г-н Мухин утверждает, что такая практика показывает: нижняя палата хоть и исполняет «заказы» всей исполнительной власти, «но прежде всего учитывает все-таки интересы правительства РФ». «Все законопроекты, которые идут из кабинета министров, принимаются депутатами, как говорится, «со свистом» и почти без поправок», – утверждает политолог.
Действительно, по подсчетам «НИ» правительство за последние три года разработало и внесло на Охотный Ряд 361 законопроект, из которых большую часть (247 инициатив) законодатели уже успели рассмотреть. И что примечательно, почти все они (233 документа) были одобрены и уже вступили в законную силу. Получается, что КПД правительства даже с учетом отложенных документов приближается к 65%. Думское большинство осмелилось отклонить только четыре правительственные поправки: в Гражданский кодекс, в закон «О международном коммерческом арбитраже», в закон «Об аудиторской деятельности» и в закон «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних». Впрочем, ничего важного и принципиально нового в этих законах правительство не внесло. Еще восемь проектов правительство отозвало само, и две инициативы из кабмина завернул президент.
А вот к собственным законодательным инициативам депутаты относятся не столь снисходительно, хотя и являются на законодательном поле самыми активными. За три последних года народные избранники внесли 1628 законопроектов – больше, чем другие субъекты с правом законодательной инициативы. Однако свои собственные проекты они редко вносят в список первоочередных, поэтому рассмотрели всего 916 из них, а 766 оставили до лучших времен. Причем всего 222 из рассмотренных документов сумели пройти три чтения Госдумы, Совет Федерации и администрацию президента и стали действующими законами. Так что КПД самих народных избранников не превысил 14%.
Как рассказал «НИ» источник в Комитете Госдумы по конституционному законодательству и государственному строительству, «сегодня нижняя палата превратилась в штамповочный цех законопроектов, которые приходят из правительства и администрации президента». По его словам, «96% законов, которые были приняты депутатами в этом созыве, – это инициативы исполнительной власти, депутатских же законопроектов принимают не более 4%». «Практически всегда отклоняют законопроекты, которые вносят депутаты от оппозиционных «Единой России» фракций. Та же судьба заранее уготована и законопроектам, которые приходят из регионов. И никто даже не смотрит на то, что они, как правило, касаются самых важных вопросов, с которыми сталкиваются депутаты на местах», – утверждает наш источник.
С региональными заксобраниями действительно все непросто. За последние три года депутаты из субъектов прислали своим федеральным коллегам 1438 законопроектов. Из них в «большой» думе «успели» рассмотреть 975, и только 73 документа, как говорится, «выстрелили» и стали действующими законами, остальные 972 отправили на отклонение. Так что КПД регионалов не превысило и 5%. «Региональные депутаты ближе и к жизни, и к производству, они пытаются в своих законопроектах смягчить жесткую экономическую политику, которую проводит федеральная власть. Поэтому их законопроекты зачастую идут вразрез с проектами правительства и отметаются без всяких вопросов», – утверждает наш источник.
В Комитете по конституционному законодательству «НИ» подтвердили: из регионов обычно приходят инициативы, затрагивающие социальные вопросы, в том числе связанные с ЖКХ и пенсионным обеспечением, «то есть проекты, которые в первую очередь призваны помочь простым гражданам». «Они, как правило, качественные и хорошо написаны, но при их отклонении в Госдуме в большинстве случаев ссылаются именно на их неправильное написание», – пояснили в комитете. Там рассказали, что депутаты от оппозиции постоянно на пленарных заседаниях и на заседаниях комитетов поднимают вопрос, почему отклоняются проекты из регионов, но какого-то понятного ответа никто ни разу не дал.
Впрочем, гендиректор Совета по национальной стратегии Валерий Хомяков считает, что и сами законодательные инициативы региональных депутатов «достаточно слабы». «Они уже не стараются выдать качественный продукт, так как просто не верят, что их законы могут быть приняты», – говорит «НИ» эксперт. В то же время хорошие проекты, по его словам, в Госдуме «проходят через чистилище»: их проверяют на коррупционную составляющую, смотрят, «кто и что с этого будет иметь», изучают, почему такая инициатива пришла из области, а не из правительства. «Часто бывает, что дельные предложения регионов или не партии власти сначала отклоняются, а потом те же самые проекты спустя какое-то время появляется, но уже под авторством «Единой России». Плагиат тоже бывает» – заключил эксперт.
Так или иначе, но, по словам Алексей Мухина, когда депутатам Госдумы задают вопрос, почему регионы не представлены в законодательной деятельности, «они посылают в Совет Федерации, утверждая, что он традиционно выражает интересы регионов». Между тем верхняя палата на поле законодательства не слишком-то активничает. С 2007 года оттуда в Госдуму пришло всего 34 законопроекта. Из них рассмотрены 19, и только шесть стали законами. Остальные 13 отклонили или сняли с рассмотрения на стадии первого чтения «в связи с отзывом субъектом права законодательной инициативы». Еще 15 законопроектов пока гуляют по кабинетам Госдумы. Таким образом, КПД Совета Федерации – 18%. Когда сенаторы работают индивидуально, то есть пишут законы сами или в соавторстве с депутатами Думы, эффект еще хуже – 13%.
По данным же самой верхней палаты, которые она предоставила «НИ» в текущем году членами Совета Федерации «была разработано и внесена в Госдуму 131 законодательная инициатива». Из них стали федеральными законами и официально опубликованы 9; отклонены в ходе первого чтения в Госдуме 10. По различным причинам сняты с рассмотрения 12, а остальные 100 проектов находятся на разных стадиях рассмотрения, в профильных комитетах и комиссиях Госдумы. Кроме того, Совет Федерации, как самостоятельный субъект права законодательной инициативы, в текущем году внес пять законопроектов. «Четыре законодательные инициативы находятся на разных стадиях рассмотрения в Государственной Думе, одна инициатива – об увеличении предельного возраста нахождения на службе прокурорских работников – уже обрела форму Федерального закона», – рассказали в Совете Федерации.
По оценке Валерия Хомякова, Совфед «вообще перестал исполнять функции, возложенные на него Конституцией». «Люди в нем весьма оторваны от субъектов, которые они представляют. Чтобы хоть как-то напоминать, что Совет Федерации все-таки существует, там и появляются достаточно экзотические законопроекты», – уверен эксперт.