Карикатурный орган власти

Российский парламент на протяжении всей своей истории был двухпалатным. При Николае Втором верхняя палата называлась Госсовет, половину членов которого назначал царь, а половина избиралась от дворянских собраний, церкви, Академии наук и союзов промышленников и торговцев. В СССР федерализм олицетворял Совет Национальностей, в который входили по 32 депутата от союзных республик, по 11 – от автономных, по пять – от национальных республик и по одному – от национальных округов. В российский Совет Федерации входят по два представителя от каждого региона, независимо от численности его населения, размеров и экономической мощи. Однако директор Института прикладной политики Ольга Крыштановская сказала «НИ», что на самом деле верхняя палата парламента ориентируется не на интересы регионов, а «уже давно заняла место в единой вертикали власти».

«Мы проиграли и должны уйти»

Первые члены Совета Федерации в 1993 году выбирались населением – сразу по два от каждого субъекта Федерации. В 1995 году на смену им пришли главы регионов и спикеры региональных парламентов. Один из авторов современной Конституции Сергей Шахрай пояснил «НИ», что таким образом должна была подчеркиваться причастность руководителей регионов к принятию законов, которые они потом должны были исполнять. По его словам, «регионы узнавали бы себя в этих законах» и появлялась бы уверенность, что «закон будет работать».

В 1995–1999 годах Совет Федерации был непослушным. Как вспоминает Ольга Крыштановская, к концу девяностых годов в верхней палате оформились ассоциации губернаторов, а лидерство захватил неформальный клуб глав регионов-доноров, в котором заправлял московский мэр Юрий Лужков. Совфед в полной мере продемонстрировал свою непокорность в 1999 году, дважды отказываясь снять по предложению президента Ельцина генерального прокурора Юрия Скуратова. На сенаторов не повлияла даже пленка с записью похождений «человека, похожего на генерального прокурора».

Уже в первый год своего правления президент Путин инициировал принятие нового закона о формировании Совета Федерации, согласно которому там должны были работать не съезжающиеся время от времени в Москву губернаторы и спикеры, а их представители, постоянно проживающие в Москве. Президент заявил, что иначе нарушается принцип разделения властей, так как являющиеся исполнительной властью губернаторы одновременно оказываются частью законодательной власти и влияют на принятие законов, которые сами же должны исполнять. Новгородский губернатор Михаил Прусак тогда открыто признал, что «мы проиграли и должны уйти». Новым спикером Совета Федерации вместо губернатора Орловской области Егора Строева вскоре стал мало кому известный тогда выходец из Санкт-Петербурга Сергей Миронов.

«Они годами в регионах не бывают»

Если в 1995–1999 годах Совет Федерации отклонил 141 закон, то за время работы нынешней Думы – только 14. Правом законодательной инициативы сенаторы обладают, но пользуются им довольно-таки неохотно. Из находящихся на рассмотрении Госдумы 1059 законопроектов сенаторы внесли (в том числе в соавторстве) 79, или чуть больше 7%. Как законодатель, наиболее прославился экс-глава ГИБДД, а ныне представитель Законодательного собрания Карелии Владимир Федоров. Он внес и добился принятия закона, увеличивающего срок лишения прав для нетрезвых водителей с года до двух лет. А сейчас в Госдуме лежит внесенный г-ном Федоровым законопроект об отмене запрета на использование эвакуаторов для очистки улиц от неправильно припаркованных автомобилей.

Директор Центра политической информации Алексей Мухин рассказал «НИ», что «основной кадровый состав Совета Федерации» – это лоббисты, которых «наделили полномочиями представлять различные группы влияния». По словам политолога, в Совете Федерации также находится «определенный процент крупных предпринимателей, которые пересиживают там трудные времена». Бывший председатель комитета по аграрно-продовольственной политике Совета Федерации Иван Стариков подтвердил «НИ», что многие места в сенате «покупаются, чтобы получить неприкосновенность». По данным журнала «Финанс», из 178 нынешних сенаторов 17 обладают состоянием более миллиарда рублей. Если в Госдуме миллиардеры составляют 6% от общего числа депутатов, то в Совете Федерации – 9,5%. А трое сенаторов – Валерий Ойф, Сергей Пугачев и Фархад Ахмедов – обладают состоянием, превышающим миллиард долларов. В 2003 году, когда началось преследование ЮКОСа, в сенате едва не появился еще один на тот момент долларовый миллиардер – руководитель «ЮКОС-Москва» Василий Шахновский. Его даже избрал парламент Эвенкии взамен срочно отозванного прежнего сенатора, однако Генпрокуратура через суд опротестовала итоги голосования, так как кандидатуру внесли за семь дней до заседания вместо положенных десяти, и г-н Шахновский сенатором так и не стал.

Разумеется, давно уже не идет речь о том, чтобы регион представлял именно тот человек, который до избрания в Совет Федерации там жил и работал. Поэтому Республику Тыва, к примеру, представляют банкир Сергей Пугачев и вдова петербургского губернатора Анатолия Собчака Людмила Нарусова. Спикер Сергей Миронов недавно признал, что из 178 сенаторов 80 со своими регионами никак не связаны. «Принадлежность к региону по месту жительства принципиального значения не имеет», – заявил «НИ» сенатор от Калининградской областной думы Николай Тулаев. По его словам, зачастую не связанные с регионами сенаторы делают для них больше, чем те, кто до избрания там жил. Иван Стариков другого мнения: «Люди годами не бывают в регионах, и никто не обращает на это внимания. 80% палаты состоят из москвичей». Нынешние сенаторы не только не ездят в свои регионы, но многие из них даже не ходят на пленарные заседания, которые, к слову, проводятся два раза в месяц. В прошлом году Сергей Миронов даже угрожал досрочным отзывом тем сенаторам, которые за время сессии пропустят более трех заседаний без уважительной причины.

Еще Совет Федерации стал последним местом работы для некоторых когда-то ведущих политиков страны. Там числятся и бывший председатель Совета министров СССР Николай Рыжков, и бывший госсекретарь России Геннадий Бурбулис, и бывший первый вице-премьер Вадим Густов. Экс-президент Республики Северная Осетия – Алания Александр Дзасохов после теракта в Беслане также был отправлен в Совет Федерации. «Есть большой соблазн назвать Совет Федерации политическим кладбищем», – говорит Ольга Крыштановская. По ее словам, верхняя палата парламента представляет собой «синекуру для отставных политиков», которые «находятся рядом с властью, под присмотром и не принимают никаких решений». Так нынешний президент предотвращает появление контрэлиты – некогда высокопоставленных чиновников, обиженных руководством страны, которые могут начать борьбу за власть. Политическая активность экс-премьера Михаила Касьянова, по мнению г-жи Крыштановской, связана именно с тем, что с ним после отставки «не очень хорошо обошлись».

Чтобы членам Совета Федерации жилось не скучно, при верхней палате парламента существует Сенаторский клуб. Он организует неформальное общение сенаторов и их семей между собой, а также приглашает для встреч с сенаторами представителей науки и культуры. Примечательно, что среди задач Сенаторского клуба указано «содействие членам клуба в освоении основ законодательной деятельности». То есть после принятия Госдумой законы поступают на утверждение к тем, кто не владеет законодательной деятельностью даже на начальном уровне.

«Пустая трата бюджетных денег»

Когда место глав регионов и спикеров региональных парламентов в Совете Федерации заняли их представители, Сергей Шахрай заявлял, что нужно или возвращать прямые выборы в верхнюю палату парламента, или вообще ее упразднять и передавать ее функции Госсовету. Губернаторы съезжаются в Москву на его заседания для встреч с президентом, но ни за что не голосуют, а только совещаются. Сейчас Сергей Шахрай говорит, что в Конституции порядок избрания Совета Федерации не прописан, поэтому с точки зрения законодательства верхняя палата парламента вполне легитимна. Но он убежден, что реформа Совета Федерации неизбежна, и туда или вернут первых лиц регионов, как было по закону 1995 года, или восстановят прямые выборы сенаторов населением, как было в 1993-м. Однако произойдет эта реформа лишь после 2008 года. С тем, что нынешний порядок формирования Совета Федерации временный и что сенаторов, возможно, уже скоро будут выбирать, согласен и Николай Тулаев.

Пока же Совет Федерации – это «пустая трата бюджетных денег» и «карикатурная палата», убежден Иван Стариков. Потому что сенаторы «послушно штампуют законы, которые приходят из Думы» и «боятся высказать несогласие, потому что могут в любой момент быть отозванными». От упразднения, по мнению бывшего сенатора, Совет Федерации спасает только то, что он предусмотрен Конституцией, а поправок в Основной закон решено пока не вносить. Ольга Крыштановская связывает наличие верхней палаты парламента с тем, что Россия – это все-таки Федерация, а «федеративные органы власти номинально были даже в советское время». Но, по мнению политолога, для того, чтобы в Совет Федерации прошли люди, действительно представляющие интересы регионов, нужна «новая демократическая революция».

ЗАЧЕМ НУЖЕН СОВФЕД?

Кроме одобрения принятых Госдумой законов, Совет Федерации имеет полномочия утверждать указы президента о введении военного и чрезвычайного положения, объявлять войну и заключать мир, давать разрешения правительству на проведение крупных займов за границей и утверждать решение президента об использовании российских войск за рубежом. Сенаторы по представлению президента утверждают судей Конституционного, Верховного и Высшего арбитражного судов, а также генерального прокурора. Но могут снять его и даже президента в том случае, если Госдума большинством голосов признает последнего виновным в тяжком преступлении.