Разбудить больного: к чему может привести "залповая" замена губернаторов

В аналитической статье, опубликованной на сайте Московского центра Карнеги, Наталья Зубаревич напоминает, что нынешняя «залповая» замена губернаторов - далеко не первая. В начале президентства Дмитрия Медведева были заменены более 30 глав регионов.

Тогда федеральные власти зачищали политических тяжеловесов, которые имели высокий уровень поддержки населения и контролировали региональные элиты и бизнес. Это были Лужков, Шаймиев, Рахимов, Чуб... На кадровые решения сильно влияли лоббистские группы в федеральной власти, поэтому многие назначения были труднообъяснимыми, а количество чужих для регионов «парашютистов» зашкаливало. Результатом стало явное снижение качества губернаторского корпуса.

Следующая серия отставок случилась в 2012–2013 годах и была связана с возвратом губернаторских выборов. Тогда федеральные власти ещё побаивались проверки выборами губернаторов-назначенцев. Чтобы подстраховаться, Кремль примерно за год до губернаторских выборов заменил назначенцев с низким рейтингом доверия на новых, которым легче избраться, – на них не висят старые грехи и проблемы. Но в последующие годы стало очевидно, что имитационных выборов можно не бояться: жёсткие фильтры регистрации и сбора подписей муниципальных депутатов практически непреодолимы для кандидатов, неугодных власти, а низкая явка только на руку провластным кандидатам.

Чем же сегодняшние замены глав регионов отличаются от предыдущих?

По мнению автора, в главном схема похожа на предыдущие: в отставку идут губернаторы с низким рейтингом доверия и конфликтами элит в регионах, что создаёт риски накануне президентских выборов. При этом не имеет значения, чем вызваны провалы - ошибками самих губернаторов или, скажем, объективными причинами.

Последнее случилось в Ненецком автономном округе, доходы бюджета которого зависят от цены на нефть и поэтому рухнули в 2016 году более чем на 20% (в первом полугодии – на 45%). С помощью жёсткой рубки расходов, в том числе зарплат, губернатору Кошину удалось избежать бюджетного коллапса, но население округа и региональная элита были крайне недовольны. И хотя в первом полугодии 2017 года доходы бюджета Ненецкого округа выросли почти на 80%, в Кремле это уже никого не интересовало.

Никуда не делась и система цепочек при кадровых перестановках. Администрации президента нужно было освободить для своего человека место секретаря Общественной палаты, поэтому прежний её руководитель был десантирован на пост губернатора Удмуртии, хотя никакого отношения к республике не имеет.

Сохраняется и лоббизм групп интересов при принятии решений о назначении губернаторов, в том числе крупнейших компаний и корпораций. Но жёсткая роспись политологов – кто чей человек – вряд ли точна. Во-первых, любые альянсы в России нестабильны и ситуативны. Во-вторых, жизнь заставит любого губернатора учитывать интересы разных крупных компаний, присутствующих в регионе.

Однако сегодня заметны и отличия от прошлых "чисток".

Во-первых, отставки 2017 года привязаны не к губернаторским, а к президентским выборам – свежее лицо во главе региона помогает снизить недовольство населения, вселить надежду на улучшение жизни и, тем самым, повысить явку на президентских выборах и поддержку главы государства, принявшего правильное кадровое решение.

Во-вторых, Кремль перестал опасаться губернаторских выборов, электоральные технологии отлажены. Новых врио губернаторов, даже назначенных за полгода до выборов, изберут железно.

Кроме того, вслед за перестановками в федеральной власти взят курс на омоложение губернаторского корпуса. Новыми врио в основном стали молодые технократы, имеющие опыт управления на федеральном уровне и слабо знакомые с регионами, куда их направили (Новгородская, Нижегородская, Калининградская области, Республика Удмуртия, Бурятия, Ненецкий АО).

Из молодых технократов успешную карьеру в своем регионе начинали только новый глава Пермского края Решетников, работавший затем в Минрегионе и московской мэрии, и бывший мэр Самары Азаров, назначенный врио губернатора Самарской области после трёх лет сенаторства в Совете Федерации. Выходцем из своего региона является также глава Карелии Парфенчиков, но в последнее десятилетие он работал в федеральных органах власти.

Единственное исключение из тренда на омоложение – назначение губернатором Красноярского края Усса, занимавшего до этого пост главы законодательного собрания. Кремль не рискнул экспериментировать с омоложением в огромном и сложном регионе, где сосредоточены активы крупнейших российских компаний. Был выбран лидер, укоренённый в местной элите и умеющий взаимодействовать и договариваться с разными группами бизнеса и населения.

Ещё одна особенность - это серия назначений губернаторами силовиков, в основном выходцев из ФСО. Этот тренд не новый, федеральные власти опять наступают на те же грабли. В начале 2000-х, ещё в период выборов губернаторов, ими стали армейский генерал Шаманов в Ульяновской области, глава регионального ФСБ Кулаков в Воронежской области, а до этого – генерал Лебедь в Красноярском крае и его брат, также военный, в Хакасии.

Результаты оказались печальными: явная управленческая некомпетентность, конфликты с местными элитами, назначение на высокие должности варягов, нацеленных на распил бюджетных средств (в Ульяновской области поураганили выходцы из компаний Никиты Михалкова). Очевидно, что компетенции силовиков иные, навыков хозяйственного и политического управления у них нет.

Этот печальный опыт не помешал назначению и последующему избранию в 2017 году выходцев из силовых структур в Тульской, Ярославской и Тверской областях. Только губернатор Калининградской области попросился в отставку через три месяца после назначения врио и почти сразу после избрания. Губернаторы-силовики, особенно тульский и ярославский, пользуются особым вниманием Кремля, помощь тульским властям оказывает госкорпорация «Ростехнологии», в Ярославскую область несколько раз приезжал президент Путин. Но опять получаются те же грабли: губернатор Ярославской области привёл с собой команду управленцев из Подмосковья и конфликтует с местными элитами.

Экстремальным проявлением силового тренда стало назначение главой Дагестана выходца из МВД Васильева. Он имел длительный опыт работы на руководящих постах в Госдуме, но не хозяйственного управления. Назначение в этнический регион высокопоставленного русского выходца из силовых структур – это воспроизводство имперского опыта генерал-губернаторства на «инородческих» территориях.

События последних лет – назначения, выборы, отставки и посадки губернаторов – показывают, что Россия ещё дальше ушла от федерализма. Пост губернатора перестал быть столь заманчивым для карьеры и становится расстрельной должностью. Истории бывших руководителей республик Коми, Марий Эл и Удмуртии, Сахалинской и Кировской областей это подтверждают. Вряд ли молодые технократы испытывали восторг, узнав о своём назначении губернаторами.

Самостоятельность губернаторов в принятии решений резко снизилась по сравнению с началом 2000-х, а риски уголовного преследования со стороны прокуратуры, ФСБ и Следственного комитета выросли многократно. Пожалуй, эти риски минимальны только для новых силовиков – тульского и ярославского губернаторов, а также для нового главы Дагестана: все они намного круче, чем силовые структуры в регионах. Остальным придётся идти по минному полю.

При этом правила игры для губернаторов всё менее понятны. Начнём с того, что ни одно из принятых в 2017 году решений о кадровых перестановках не было основано на экономических результатах развития регионов. Самая тяжелая ситуация с бюджетом (огромный долг и устойчивый дефицит) в республиках Мордовия, Хакасия и Кабардино-Балкария, но их главы сохраняют свои должности.

Не работают и прежние политические правила – в регионе не должно быть заметных протестов населения, нужно показывать хорошие результаты на федеральных выборах и ещё выполнять указы президента. Отставленные губернаторы в основном этим правилам следовали.

Резко сжались и возможности губернаторов в отношениях с крупными компаниями как главными экономическими акторами в регионе. В начале 2000-х губернаторы более развитых регионов были либо арбитрами, пытавшимися сбалансировать интересы разных бизнес-групп в регионе и контролировать соблюдение договоренностей, либо играли на стороне одной из крупных групп. Первый вариант лучше обеспечивал стабильность развития, второй чаще всего приводил к конфликтам и экономическим потерям для региона.

По мере огосударствления крупного бизнеса в России и после отмены губернаторских выборов роль глав регионов резко снизилась. Крупные компании, особенно контролируемые государством, теперь решают свои проблемы в Кремле и Белом доме. Восстановление губернаторских выборов ничего не изменило, рычагов влияния на инвестиционные решения крупных компаний у губернаторов почти нет.

В совокупности это деструктивный удар по федерализму, которого и так не существует. Население страны приучают к тому, что федерализм плох и не нужен. Наверху лучше знают, как управлять.

Но не будем спешить – спящие институты федерализма при переходе к новому политико-экономическому циклу могут выйти из комы. И тогда будет важно, кто и как управляет регионами, какие у них компетенции, способность к компромиссу, умение взаимодействовать с населением и бизнесом, договариваться и находить рациональные решения в условиях нестабильности и неопределенности. И это случится ещё при политической жизни многих новых губернаторов.