Posted 30 июня 2008,, 20:00
Published 30 июня 2008,, 20:00
Modified 8 марта, 08:08
Updated 8 марта, 08:08
Тут ошибочка вышла…
Люди, сами прошедшие через работу на Охотном Ряду, утверждают, что во всем виновата спешка при принятии спущенных сверху законопроектов. Сами депутаты из числа думского большинства к ошибкам относятся философски – «чтобы научиться плавать, надо плавать». А идеальных законов, мол, нигде нет…
Депутаты Госдумы еженедельно принимают новые законы и подправляют старые. За четвертый созыв в Думу было внесено 4 тыс. 808 законопроектов, принято 1 тыс. 087 законов. Нынешний, пятый созыв, уже успел одобрить 114 документов. Вообще написание закона – штука сложная. Теоретически парламентарий должен думать о том, чтобы документ соответствовал Конституции, не противоречил другим федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, да и еще чтобы был написан не на птичьем языке. С последним пунктом особенно много проблем. Простому человеку без помощи юриста порой бывает сложно понять тот или иной законодательный опус. Зачастую нормы законов представляют собой громоздкие фразы, перегруженные однородными членами предложения, дополнениями, причастными и деепричастными оборотами, продравшись сквозь которые окончательно теряешь суть написанного. В результате работа депутатов во многом сводится не к принятию новых законов, а к исправлению уже имеющихся.
Вот пример такого законотворчества, о котором недавно писали «НИ». Когда в прошлом году парламентарии торопились отменить большинство отсрочек от армии в поправках в закон «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», то в тексте пропала запятая. В результате фразу «начиная с 1 января 2008 года» Главная военная прокуратура стала применять к моменту, когда жена и ребенок солдата-срочника могут получить пособие, а чиновники социальных служб – к времени призыва их молодого папаши. Итогом стало то, что многие семьи призывников осени 2007 года остались без средств к существованию. И эти коварные знаки препинания уже не первый раз портят жизнь российским льготникам, самым обездоленным нашим согражданам. Как рассказал «НИ» адвокат Евгений Архипов, у него в практике встречались дела, когда одна запятая может перечеркнуть очень многое.
Г-н Архипов вспоминает ситуацию с семьями чернобыльцев, которые в январе 2005 года лишились льгот по оплате коммунальных услуг из-за аналогичной ошибки в знаменитом 122-м законе о монетизации. По мнению адвоката, именно запятая, как и в случае с призывниками, отсекла родных и близких ликвидаторов от положенных им льгот. «Эта законодательная ошибка привела к тому, что начались судебные процессы и где-то суды выносили положительные решения в пользу членов семей чернобыльцев, а где-то им отказывали», – рассказал он. В свою очередь, глава юридического отдела КПРФ, депутат Вадим Соловьев вспоминает, что через два месяца после принятия закона о монетизации льгот пришлось вносить в него более четырехсот поправок. «Потому что он был абсолютно не проработан, не состыкован с законодательством, формулировки были такие, что как хочешь, так их и трактуй», – пояснил «НИ» парламентарий.
Однако первый заместитель руководителя фракции «Единая Россия» Валерий Рязанский вовсе не считает закон о монетизации льгот плохим. Правда, он делает небольшое отступление. «Наверное, это была ошибка, что до конца не была просчитана та сумма, которая требовалась для исполнения обязательств. Это можно назвать тактической ошибкой, но не стратегической», – говорит «НИ» депутат. А вообще, по его мнению, совершенных документов не бывает, так же, как и нет совершенных людей. «Поэтому законы, которые рождаются в стенах Госдумы и Совета Федерации и подписываются президентом, все равно устаревают в течение какого-то времени и требуют изменений», – поясняет г-н Рязанский.
Другая распространенная в законотворчестве ситуация – нестыковки в различных документах. То есть все запятые на месте, смысл понятен, но в разных бумагах, принятых депутатами, этот смысл свой. «Недавно в Верховном суде мы сражались по вопросу, обязана ли Центральная избирательная комиссия рассматривать жалобы граждан и организаций? И должен ли Верховный суд рассматривать жалобы на бездействие ЦИК? – привел «НИ» актуальный для коммунистов пример Вадим Соловьев. – В Гражданско-процессуальном кодексе одно положение: либо решение можно обжаловать, либо уклонение о принятии решений. А в федеральном законе «Об основных гарантиях…» дана более широкая норма и написано, что Верховный суд обязан рассматривать жалобы на бездействие или действия ЦИК. Суды в этой ситуации выбирают тот документ, что им выгоднее».
Член Комиссии Госдумы по законодательному обеспечению противодействия коррупции Геннадий Гудков уверен, что проблема нашего законодательства заключается только в одном: законы имеют сплошные отсылочные нормы, которые подразумевают, что правоприменительную практику формируют органы исполнительной власти, то есть бюрократы. Что и происходит повсеместно. «Берите любой закон, там везде написано, порядок и процедуры определяются правительством, механизмы определяются исполнительным органом власти, уполномоченным курировать такие-то и такие вопросы, – рассказывает «НИ» депутат. – У нас, например, свобода СМИ ничем не ограничивается, а случаи, когда она ограничивается, определяются правительством РФ, подзаконными актами, инструкциями и прочее». В результате, по словам г-на Гудкова, появляется огромное количество нормативных актов, которые выполняют эту роль.
Можно привести пример. В законе «О СМИ» говорится, что «обнаружение органов, организаций, учреждений или должностей, в задачи либо функции которых входит осуществление цензуры массовой информации», влечет немедленное прекращение их финансирования и ликвидацию «в порядке, предусмотренном законодательством РФ». А вот о том, что за наказание предусматривает это самое законодательство, – ни слова.
«Сам закон о СМИ, – считает депутат Гудков, – прекрасный… Впрочем, каковой была, например, и сталинская Конституция 1936 года. Она была очень хорошая, и все это признают». А вот правоприменительная практика была совершенно противоположная, напоминает парламентарий, имея в виду репрессии и ГУЛАГ.
Заместитель председателя Комитета ГД по международным делам Андрей Климов заступился за коллег-депутатов. «Закон вносит субъект законодательной инициативы, после чего на него приходят отклики от разных организаций, в частности в самой Госдуме: правовое управление, комитеты, отдельные депутаты и фракции, – рассказал он «НИ». – Дальше у нас есть Совет Федерации, который тоже на всех стадиях может сказать свое слово, а потом утверждает либо нет. Наконец, у нас есть правительство, у которого есть Министерство юстиции. И есть еще профильные министерства. И есть еще президент РФ с соответствующими службами». По его словам, все эти люди обязательно работают с каждым законом и если «после всех этих фильтров что-то проходит, в данном случае, скорее всего, мы имеем делом не с ошибкой, а с каким-то компромиссом, принятым на данном историческом этапе». Поэтому зачастую ошибками, по его словам, иногда считают то, что таковыми и не являются. «Они просто отражали тот момент, в котором принимался данный закон, – поясняет парламентарий. – Вот тогда это можно было сделать только так, как было сделано».
Он приводит в пример систему пенсионного законодательства. «Сегодня многие говорят, что надо было ее по-другому строить, но не построй ее мы, так, как мы это сделали, невозможно было бы узнать, заработает эта штука или нет и как она заработает, – поясняет г-н Климов. – Еще Мао Дзэдун в свое время говорил: «Чтобы научиться плавать, надо плавать». И так везде происходит. Нет ни одной страны, где выпускают идеальные законы».
То есть парламентарии, как настоящие исследователи, проводят эксперименты. Правда, в былые времена врачи-подвижники вначале проверяли лекарства на себе. Так врачи клятву давали – «не навреди». А Госдума кодекс депутатской этики принять уже много лет не может…
В свою очередь, депутат Алексей Розуван с сожалением отмечает, что ошибок в документах предостаточно. «По большому счету ошибок не должно быть, но, к сожалению, они бывают, – рассказывает он «НИ». – Думаю, что одна из причин – недоосмысление какой-то проблемы, которая воплощается в закон». Он привел конкретный пример такого «недоосмысления». В Уголовно-процессуальном кодексе РФ ранее было зафиксировано, что уголовное дело следователь возбуждает только с разрешения прокурора. «То есть следователь выехал на место происшествия, собрал материал и по идее должен немедленно возбудить уголовное дело и расследовать преступление, – говорит «НИ» депутат. – Вместо этого он возвращается обратно, ищет в райцентре прокурора, докладывает ему и получает письменное разрешение на возбуждение уголовного дела. Это, конечно, было неправильно, поэтому внесли в закон поправку».
«Ситуация даже хуже, чем вы думаете, – сказала «НИ» депутат Галина Хованская. – Например, по Жилищному кодексу мне было очевидно, что там есть ошибки, еще до его принятия. К сожалению, это потом проявилось в полном объеме». По ее мнению, одна из причин того, что документы не прорабатываются до конца, – это отсутствие дискуссии, ведь думское большинство не прислушивается к коллегам. «Я с ужасом наблюдаю, что иногда внутри «Единой России» один комитет не стыкуется с другим», – призналась она.
Бывший депутат Госдумы Александр Чуев уверен, что ошибки порождает поспешность принятия законов. «Это связано с очень быстрой подготовкой законопроектов, особенно когда они идут из правительства, – рассказал он «НИ». – В мою бытность депутатом таких ошибок и недочетов было очень много. Особенно, что касалось законов типа 122 или о местном самоуправлении. Там были принципиальные ошибки, которые потом приходилось исправлять. К сожалению, когда идет гонка, то сильно увеличивается вероятность ошибок, от которых могут пострадать люди». К тому же большинство депутатов законы и не читают, да и голосуют за них дежурные по залу…
С ним соглашается и Вадим Соловьев. «Иногда вносят проект закона, как было с законом о референдуме, и принимают сразу в трех чтениях, – говорит он «НИ». – То есть нам даже не дали возможности посмотреть». Г-н Соловьев вспоминает годы работы Верховного Совета РСФСР. «Там закон оттачивался в течение года, – отмечает парламентарий. – Привлекались Академия наук, кафедры МГУ, РУДН и другие базовые вузы. Работали доктора наук, юристы, экономисты и так далее. По серьезному относились к этой работе. А сейчас, конечно, безобразие. Эти законы надо на практике применять, а получается, что чиновники, суды, прокурорские работники начинают трактовать закон, как им выгоднее поступить». В конечном итоге такие ошибки приводят к коррупции. «Закон написан таким образом, что трактовка в каждом конкретном случае зависит от чиновника, и тогда вопрос решается, только если ты каким-то образом этого чиновника заинтересуешь, – поясняет Вадим Соловьев. – Вот и начинается коррупционная составляющая».
Краснодарский край выступает в качестве экспериментальной площадки по опробованию идей новых федеральных законов. С весны этого года в регионе активно обсуждается проект краевого закона «О профилактике безнадзорности», который устанавливает «комендантский час» для подростков и ужесточает ответственность родителей за воспитание детей – например, родителям вменяется в обязанность обеспечить каждого ребенка в семье отдельным письменным столом, за неисполнение папу и маму ждет штраф. Пока прокуратура края не высказала своего мнения по поводу данного законопроекта, но бывали случаи, когда законодательные инициативы местных властей назывались ошибочными. Например, так произошло с краевым законом «Об организации транспортного обслуживания населения таксомоторами индивидуального пользования», принятый Заксобранием в марте прошлого года. Новый закон ужесточил требования к квалификации водителей и состоянию машин – в качестве такси в крае разрешено использовать только автомобили младше 8 лет, обязательно с левым рулем и с четырьмя дверями. Но этого мало, таксисты должны находиться на работе в единой форме одежды, а цвет такси должен быть единым на территории каждого муниципального образования. Новые правила работы такси прокуратура сочла попыткой ввести лицензирование бизнеса, что является прерогативой федеральной власти. В краевой суд было внесено заявление прокурора о признании некоторых пунктов закона противоречащими действующему федеральному законодательству, но протест не был удовлетворен.
Сергей ПЕРОВ, Краснодар
В Ульяновске парламентарии не посмотрели в календарь
Законодательный казус не столь давно произошел в Ульяновской области. В прошлом году местные депутаты в региональном законе четко прописали, что в день последнего школьного звонка, 25 мая, алкоголь будет продаваться в магазинах с 8 до 13 часов. Подобные ограничения были введены по известным причинам – в день прощания со школой подростки традиционно ведут себя не лучшим образом. Чиновники, посовещавшись с депутатами, пришли к мнению, что в этот день алкоголю не место.
Но в этом году последний звонок прозвенел на день раньше – 24 мая, в то время как в законе четко прописано, что алкогольные ограничения касаются только 25 мая. Депутат областного парламента Алексей Куринный назвал произошедшее «недоработкой», пояснив, что теперь придется вносить соответствующие изменения в документ. Местным же властям пришлось выкручиваться из ситуации при помощи личных связей и договоренностей – коммерсантам порекомендовали не продавать спиртное 24 мая. В итоге алкоголь исчез с прилавков сразу на два дня.
Михаил БЕЛЫЙ, Ульяновск
В Петербурге депутаты себя не обижают
Весьма интересным законом, принимаемым петербургскими парламентариями, является бюджетный закон с так называемой «депутатской поправкой». Речь идет о праве парламентариев при утверждении городского бюджета распоряжаться 2% от всей суммы доходной части по своему усмотрению. С благословения мэра Анатолия Собчака такое право появилось у питерских депутатов накануне выборов главы города в 1996 году. Как рассказала корреспонденту «НИ» на условиях анонимности одна из бывших помощников Заксобрания Петербурга, «депутатская поправка» была практически в личном распоряжении «слуг народа», выделялась «своим» строительно-ремонтным бригадам с условием возврата наличными 50% средств. При губернаторе Владимире Яковлеве практика распоряжения депутатами 2% от расходной части городского бюджета сохранилась. Правозащитники Петербурга четыре раза пытались через суд ликвидировать «депутатскую поправку». Приводило это лишь к ее переименованию: сначала в «резервный фонд», затем в «коллективную поправку», после чего в «комиссионные поправки», и, наконец, в «пакетные поправки». В 2003 году, после того, как город возглавила Валентина Матвиенко, депутаты в процессе принятия бюджета в очередной раз публично заявили о том, что готовы окончательно ликвидировать практику «распила» городского бюджета. Однако «поправка» как ни в чем не бывало в очередной раз была узаконена под названием «Поправка БФК (бюджетно-финансового комитета) № 1» и действует до сих пор! Депутаты формально перестали от своего имени направлять средства из городской казны на отдельные объекты в своих районах, однако не перестали готовить, согласовывать и включать в роспись бюджета статьи под названием «Поправка БФК №1». К тому же теперь поправка называется «фракционной». Ничего не изменилось после того, как депутаты в марте 2008 года стали избираться по партийным спискам, а не по округам. По данным нашего источника в городском парламенте, осенью 2007 года при принятии бюджета Петербурга ряду депутатов позволили «расписать» по своему усмотрению около 102 млн. рублей.
Наталья ШЕРГИНА, Санкт-Петербург