Стратегический тупик

Поручение Михаилу Абызову дано по итогам июльской встречи премьера с участниками экспертного совета при правительстве. Среди них были ректор РАНХиГС Владимир Мау и ректор НИУ ВШЭ Ярослав Кузьминов – научные руководители Стратегии-2020, которая была подготовлена в начале 2012 года. Этот план разрабатывался с привлечением около 1000 экспертов и касался практически всех сфер, кроме сугубо политической, – образования, здравоохранения, социальной политики, пенсионной системы, бюджета, управления госсобственностью.

По словам Владимира Мау, необходимость новой 15-летней программы обусловлена, среди прочего, тем, что до 2020 года осталось всего пять лет – нужны новые горизонты, возникли новые реалии. «Стратегия-2020 – это был совсем другой жанр, это результат интеллектуального творчества экспертов, инициированный Путиным. Стратегия-2030 – это документ, прописанный в законе», – говорит Мау.

Как говорят во властных коридорах, основной проблемой Стратегии-2020 стало неучастие в ее подготовке чиновников – представителей министерств, ведомств и госкомпаний, которые, собственно, и воплощают решения в жизнь, а также несут за это ответственность. В итоге документ фактически лег на полку, поскольку представители отраслевого сообщества и бюрократии отвергали или игнорировали многие его положения – кстати, весьма либеральные и реформаторские. Сейчас же ключевая роль в разработке новой программы отведена как раз чиновникам – в первую очередь г-ну Абызову и главе Минэкономразвития Алексею Улюкаеву.

Кроме того, авторы Стратегии-2020 вряд ли могли себе представить, что Россия будет исключена из «восьмерки» и что против нее будут введены секторальные санкции. А теперь это долгосрочные реалии, которые предстоит учитывать в стратегических документах, констатирует политолог Алексей Макаркин.

По части планов долгосрочного развития у современной России накоплен немалый опыт. Теоретически он позволяет не повторять былых ошибок. Коллективные усилия экспертов давали краткосрочные результаты, но власти с их помощью так и не сумели либо не захотели качественно переориентировать экономику. Причем от программы к программе государство все активнее вмешивалось в ход реформ, подтверждая свое неверие в свободный рынок.

Первым в череде подобных документов стала Стратегия-2010, вызревавшая в 1998–2000 годах в Центре стратегических разработок. Руководитель ЦСР Герман Греф, ее идейный вдохновитель, и ведущие эксперты центра Олег Вьюгин, Аркадий Дворкович, Михаил Дмитриев, Эльвира Набиуллина, Алексей Улюкаев позже заняли высокие посты в кабинете министров. Стратегия стала идеологическим фундаментом для всех последующих концептуальных документов правительства, которое, однако, так и не утвердило ее официально.

Спустя десятилетие, на специальной конференции 1 июня 2010 года, Герман Греф подвел своеобразные итоги. По его словам, программу удалось реализовать процентов на сорок. Так, ежегодный рост ВВП превысил 6%, была обеспечена платежеспособность государства за счет снижения внешнего долга, повышен уровень жизни населения, осуществлена налоговая реформа, создан серьезный противокризисный щит. Однако не произошло качественных сдвигов в структуре экономики и в практике безусловного исполнения законов. А главное, не достигнута основная цель – превращение России из сырьевой державы в промышленно развитую.

Г-н Греф сказал также, что его команда «недостаточно внимания обратила на реформу власти и образования класса элиты». По его признанию, «спущенные сверху» благие намерения реформаторов часто просто блокировались исполнителями. Влияние разработчиков Стратегии-2010 уменьшалось по мере накопления Стабилизационного фонда и сохранения профицита бюджета. Критическая масса отложенных решений привела страну к неконкурентоспособности. Научный руководитель Института экономики переходного периода Сергей Синельников-Мурылев указывает на такие причины «недомодернизации», как «отход от политической конкуренции в начале нулевых» и «мировая конъюнктура рынков энергоносителей и сырья, – когда много денег, реформы вроде бы ни к чему».

Возвращаясь к Стратегии-2020, заметим, что это был второй вариант концепции долгосрочного развития России до 2020 года. Первый разрабатывали в соответствии с поручением президента Владимира Путина в 2006–2007 годах Минэкономразвития и другие ведомства. Ставились задачи «устойчивого повышения благосостояния российских граждан, национальной безопасности, динамичного развития экономики, укрепления позиций России в мировом сообществе». К 2012 году, согласно Концепции долгосрочного развития, рост ВВП должен был составить 37–38%, рост инвестиций в основной капитал – 80–85%, рост производительности труда – 41%, рост реальных располагаемых доходов населения – 54%. Однако на всех амбициозных количественных ориентирах, обозначенных в том документе, поставил крест глобальный кризис 2008–2009 годов. Документ оказался устаревшим, по сути, в момент своего принятия в ноябре 2008-го.

Подготовка нового варианта – Стратегии-2020 – была начата в декабре 2010 года по распоряжению тогдашнего премьера Владимира Путина. Ее вела 21 экспертная группа. Состоялись сотни заседаний, обсуждений и дискуссий. В работе приняли участие более ста зарубежных экспертов. Итоговый доклад объемом в сотни страниц вышел в свет в марте 2012-го.

Документ базировался на двух вещах – новой модели экономического роста (как минимум 5% в год) и новой социальной политике. Предполагался рост, основанный не на экспорте сырья и государственном перераспределении ресурсов, а на научно-техническом потенциале, на инновационном развитии. По словам одного из авторов документа – Михаила Дмитриева, трудно не соглашаться с подобными тезисами, однако политических возможностей для их реализации крайне мало: «Меры отфильтровываются одна за другой. Либо они не нравятся влиятельным игрокам со специнтересами, либо есть страх испугать большие группы населения, либо в бюджете слишком мало средств».

Как заметил известный эксперт по социальным проблемам Евгений Гонтмахер, в России сложился тот тип государства, которое любит говорить про реформы: «Это мантра, это заклинание. Подсознательно чиновники все-таки понимают, что просто стоять на месте – все равно что не крутить педали на велосипеде: упадешь. Но подыскиваются формулировки, например: «Да, мы планируем реформы, которые дадут эффект в 2055 году». Это такая бюрократическая игра, которая не имеет никакого отношения к реальности».

Что касается Стратегии-2030, то о ней советник Института современного развития Никита Масленников сообщил «НИ» следующее: «Судя по утечкам из коридоров власти, на сей раз отношение к этой программе более ответственное, чем к предыдущим. Вот и президент намекнул, что не худо бы ее оформить потом законодательно». Актуальность нового документа эксперт обуславливает тем, что Россия попадает в долговременную стагнацию. «Нам нужно менять инвестклимат, повышать конкурентоспособность рынков, долю малого и среднего бизнеса. Нужно сократить госсектор, сбалансировать бюджет. Это очень серьезный вызов, и у нас мало времени – только 2016 и 2017 годы, – с тем чтобы запустить программу структурных преобразований», – считает собеседник «НИ».

Назвав Стратегию-2030 абсолютно оправданным начинанием, Никита Масленников добавил: «Остается вопрос – каким образом это будет делаться? Кроме поручения Медведева, видимых телодвижений в этом направлении пока не просматривается. Все происходит закулисно и подковерно, диалога с экспертным сообществом нет».

Директор Института стратегического анализа ФБК Игорь Николаев со своей стороны отозвался о новой стратегии как о весьма спорной затее. «Очевидно, что в условиях, когда экономика уже пребывает в устойчивом кризисе, на первый план выходят задачи кратко- и среднесрочного периода. Речь не о том, что стратегический план в принципе не нужен, а лишь о том, что приоритеты сейчас должны расставляться по-другому, – сказал эксперт «НИ». – Любовь нашего правительства к стратегиям объясняется просто: вариант беспроигрышный, никто его не опровергнет и только через 15 лет можно будет делать какие-то выводы. Это выглядит насмешкой над здравым смыслом».