Утрата невинности: как события в Украине изменили принципы Евросоюза

Деловое британское издание Financial Times посвятило  большой аналитический материал тому, как Евросоюз приноравливался к изменившейся в связи с началом СВО в Украине ситуации на континенте.

Оружие вместо молока и автобанов

Через три дня после того, как Россия начала боевые действия в Украине, ЕС понял, что тоже должен участвовать в этом. На экстренном заседании Жозеп Боррель, главный дипломат ЕС, довел до сведения встревоженных министров иностранных дел 27 стран-членов блока, что настал момент сделать то, что раньше считалось невозможным: использовать общие деньги ЕС для покупки оружия для Киева.

«Вопрос был поставлен так, - вспоминает он в интервью, - если мы смогли использовать эти деньги для оказания поддержки Мозамбику, Мали или где бы то ни было, то почему, черт возьми, мы не можем сделать это для Украины?».  «Объясните мне?» - спросил он зал.  «Потому что мы не предоставляем оружие?  Ну, мы не предоставляем оружие, потому что там нет боев. Если будут бои, им понадобится оружие, разве не так?» 

Представители ЕС представили предложение на встрече 27 февраля 2022 года. Недавно созданный Европейский фонд мира (EPF)  должен был выделить 50 млн евро для Украины. 

«Я спросил: 50 миллионов? Мы говорим о вооруженном конфликте!» - засмеялся Боррель, качая головой.  «Положите 500!», - ответил он. «Этого было все равно недостаточно, но 500 были согласованы».

На следующий день блок, чьи деньги ранее использовались как субсидии французским молочным фермерам и польским автобанам, отправлял оружие в Украину. 

Урсула фон дер Ляйен, президент Европейской комиссии, назвала это «переломным моментом». А Шарль Мишель, президент Европейского совета, сказал, что это «показывает, что Европа обладает реальным потенциалом влияния и силы на службе мира и на службе наших ценностей». 

Их слова выдержали проверку временем.  Первоначальная сумма в 500 млн евро увеличилась до 3,1 млрд евро, что позволило профинансировать поставку по меньшей мере 325 танков, 36 боевых вертолетов и более 200 реактивных систем залпового огня.

Представители ЕС заявляют, что они получили запросы на возмещение стоимости оружия, отправленного в Украину, на сумму более 6,9 млрд евро. Для поддержания волны поддержки, которая сделала ЕС крупнейшим военным донором Украины после США, в фонд будет выделено еще больше средств. 

СВО России в Украине за 12 месяцев переписала европейскую оборонную политику. Десятилетия взаимодействия с Москвой через торговлю, инвестиции и дипломатию в уверенности, что это остановит Кремль от его действий, оказались гигантской ошибкой.

Поколение правительственных сокращений расходов на оборону во многих странах ЕС сменилось беспрецедентной спешкой в перевооружении. Вывод войск и вооружений США в Европу после окончания «холодной войны» был резко обращен вспять. Но ни одно решение не отражает адаптацию Европы к новой реальности в большей степени, чем этот шаг. 

Использование денег ЕС для закупки оружия запрещено учредительными документами блока. Три его члена конституционно нейтральны. Вовлечение в конфликты уже давно стало красной чертой для Брюсселя, который ранее считал тарифы на импорт и санитарные нормы самыми острыми пиками в своем внешнеполитическом арсенале. 

Предоставление оружия для убийства солдат противника, обладающего ядерным оружием, с которым ЕС десятилетиями пытался подружиться, казалось совершенно невозможным.

«Это было немыслимо», - говорит Кусти Салм, постоянный секретарь министерства обороны Эстонии. «Люди боялись даже говорить об этом: оружие убийства от...  институтов ЕС? Это было что-то вроде слона в комнате, о котором никто не говорил». «Если смотреть на то, в какой стартовой точке мы были, это решение о вооружении Украины было определенно чудом», - добавляет он. «И я думаю, что это успех, который мы должны развивать».

Событие, которое изменило все

Когда Боррель, верховный представитель ЕС по вопросам внешней политики и политики безопасности, начал обзванивать страны-члены с идеей начать закупать оружие для Украины, его встретили с недоверием. «Вы согласны использовать Европейский фонд мира для вооружения Украины? И… молчание на том конце», - вспоминает он. Сейчас Боррель говорит, что он знал, что это был переломный момент, добавляя: «Табу было снято».  \

Основанный всего за 11 месяцев до этого, EPF представлял собой фонд объемом 5,7 млрд евро, предназначенный для предоставления не предназначенного для причинения вреда оборудования и помощи третьим странам, нуждающимся в поддержке своей обороны и безопасности.  В декабре 2021 года он выделил медицинское и инженерное оборудование Грузии, Мали, Молдове и Украине. Но даже грузовики, каски и аптечки вызвали осуждение со стороны левых членов Европейского парламента, которые считали, что это не входит в компетенцию ЕС.

События 24 февраля изменили все. «Из-за этого наступил паралич», - говорит Чарльз Фрис, заместитель генерального секретаря Европейской службы внешних действий, который присутствовал на первых встречах, когда чиновники пытались решить, как реагировать. «И мы использовали эту атмосферу паралича, чтобы убедить государства-члены, что они должны принять решение о выделении первого транша в размере 500 млн евро.  Мы решили это за три часа». 

Возражения против предложения Борреля были двоякими. Во-первых, оно нарушало уставные договора. Во-вторых, Европейский парламент никогда не проголосует за его одобрение.

Боррель отмахнулся от обоих. EPF находится вне официального бюджета ЕС, как фонд, предоставляемый непосредственно государствами-членами,  и, таким образом, по его словам, выходит за рамки правовой сферы действия договоров ЕС. А что касается парламента, продолжил он, выступая в качестве бывшего председателя палаты, то какими полномочиями он обладает в отношении их денег? Все члены союза платят в фонд по формуле, рассчитывающей взносы в соответствии с размером их экономики.  Затем члены требуют возмещения того, что они отправляют. Австрия, Ирландия и Мальта, нейтральные государства блока, также делают взносы, но с февраля их деньги зарезервированы для поставок оборудования, не являющегося оружием поражения. 

Организацией поддержки Украины со стороны EPF занимается расчетный центр, расположенный в зданиях Европейской комиссии в Брюсселе. Офис получает запросы от украинской армии с подробным перечнем оборудования, в котором они срочно нуждаются. Затем расчетный центр рассылает запрос во все государства-члены ЕС, чтобы убедиться, что те, у кого есть конкретные наименования, поставят их в Украину. Эта централизованная система помогает избежать ситуации, когда государства-члены отправляют - и получают компенсацию за оружие, в котором Киев не нуждается. «Мы проверяем, соответствует ли оборудование потребностям Украины», - говорит Фрис. «Во-вторых, мы проверяем, что оборудование было поставлено, дошло до Украины... И после этого мы возмещаем стоимость». 

Определение стоимости является непростой задачей. «Нам приходится решать, какова стоимость этого танка Т 72?» - говорит Боррель, имея в виду танк советского производства, который многие восточные страны ЕС предоставили Украине в рамках EPF. В отношении такого оружия, как танки, команда Борреля проверяет все - от возраста техники до количества километров пробега. «Нам приходится торговаться, чтобы решить, сколько нам придется заплатить», - добавляет он. Большинство чиновников признают, что наиболее важной особенностью решения об использовании EPF для вооружения Украины является не прямое финансирование, а созданный им коллективный зонтик вокруг всего ЕС в плане поддержки военных усилий.

Сам Боррель сравнивает это с первым раундом финансирования стартапов, прежде чем они привлекут более крупных инвесторов или начнут генерировать свободные средства. «Сразу же после того, как [деньги EPF пошли в Украину], Польша, страны Балтии и другие начали оказывать поддержку на самостоятельной основе. Как только табу было нарушено, они сказали: «Хорошо, нам можно это делать», - говорит Боррель. В результате общая сумма военной поддержки, оказанной Украине странами ЕС, как на двусторонней основе, так и через EPF, составила 14,3 млрд. евро, по данным немецкого аналитического центра Кильского института мировой экономики. Еще 41 млрд евро был предоставлен в виде финансовой и гуманитарной помощи. 

«На разных уровнях происходит много разных событий, и EPF вписывается в этот более широкий контекст как один из уровней инициатив», - говорит Ричард Янгс, старший научный сотрудник Carnegie Europe. «Он выступает в качестве символа, который стимулирует других участников к оказанию военной помощи, поскольку они чувствуют, что существует более широкий европейский контекст».

Демонстрация европейской силы

Отношения ЕС с собственной безопасностью имеют неоднозначную историю. Неоднократные попытки договориться о том, как лучше объединить военные ресурсы членов ЕС, заканчивались неудачей или неэффективным компромиссом. Франция, единственная ядерная держава и постоянный член Совета Безопасности ООН, в последние годы пыталась выработать более самостоятельную оборонную политику ЕС. Более приверженные атлантическому сотрудничеству члены ЕС, такие как Польша и Нидерланды, отвергают любые попытки Европы бросить вызов главенству НАТО, военного альянса под руководством США. 

Над всем этим довлело укоренившееся в Брюсселе убеждение, что ЕС, созданный после Второй мировой войны, является в первую очередь торговым органом, призванным обеспечить мирное сотрудничество между европейскими странами. Ему не пристало ввязываться в конфликты, и уж тем более в конфликты в странах, не являющихся членами ЕС.

Статья 41.2 Лиссабонского договора ЕС гласит, что «расходы, возникающие в результате операций, имеющих военные или оборонные последствия», не могут быть отнесены на совместный бюджет. 

Но после действий России блок занял новую позицию. Наряду с финансированием поставок оружия, EPF также занимается подготовкой около 30 000 украинских военнослужащих в лагерях в Польше и Германии, впервые участвуя в активном конфликте. Он также перешел к финансированию совместных закупок вооружений между странами членами. Согласованная в прошлом году политика в области обороны и безопасности предусматривает создание сил «быстрого развертывания» численностью в 5 000 военнослужащих и формирование новых средств кибер- и космической обороны. 

Такой подход, отмечает Янгс, противоречит более широкой тенденции последних лет, когда западные страны все меньше хотели участвовать в реальных конфликтах. Эту тенденцию лучше всего иллюстрирует катастрофическая эвакуация западных войск из Афганистана в 2021 году, а также ослабление усилий по влиянию на войны в Сирии и Ливии. «Если мы посмотрим на период до февраля прошлого года, то тенденция была очень сильно направлена на осторожность и гораздо более сдержанные, неактивные формы участия в конфликтных ситуациях», - говорит Янгс.

Но первые с 1945 года масштабные боевые действия на европейском континенте в стране, которая граничит с четырьмя государствами ЕС, невозможно было игнорировать. «Никто в Европейском Союзе не разжигает конфликта. Мы - мирный институт», - говорит Боррель. «Но с самого начала, с момента моего прихода на этот пост, я сказал, что моя ответственность — это внешняя политика и политика безопасности».  Действия России, говорит Боррель, ясно показало ЕС, что «мы должны продемонстрировать силу и нанести ответный удар». «ЕС был основан на отказе от идеи силы», - объясняет он. «Мы не ведем боевых действий. Мы даже не принуждаем вас ни к чему. Мы просто торгуем с вами. Мы проповедуем и торгуем». «А теперь... мы готовим солдат и вооружаем их», - добавляет Боррель, отмечая, что не перейденной пока линией остается только прямое участие.

Резкие изменения в политике за столь короткое время не обошлись без сопротивления и препятствий. Венгрия, которая поддерживает более тесные отношения с Москвой, чем большинство стран ЕС, и имеет противоречивую историю с Украиной, связанную с ситуацией с венгерским меньшинством, изначально возражала против использования EPF в конфликте. Но в итоге Будапешт уступил, опасаясь, что он окажется единственным государством членом ЕС, выступающим против, и согласился платить взносы в EPF с условием, что оружие, поставляемое в Украину, не будет проходить транзитом через его территорию или над ней. 

Некоторые дипломаты ЕС также в частном порядке задавались вопросом, соответствует ли поставка оружия заявленной миссии EPF «поддерживать мир, предотвращать конфликты», и не означает ли сосредоточенность на Украине, что другие страны, нуждающиеся в поддержке, были проигнорированы. Даже чиновники из самых проукраинских государств-членов были потрясены, когда Боррель, спустя несколько часов после объявления решения о вооружении Киева, заявил журналистам, что EPF может финансировать «истребители» для Украины. Год спустя это решение все еще рассматривается как слишком агрессивный шаг, который может спровоцировать эскалацию со стороны Москвы. 

Испытание единства

Проблема для ЕС заключается в том, что непонятно, как долго ему придется продолжать поддерживать Украину в конфликте, который не подает признаков окончания. И Россия, и Украина считают, что могут отвоевать новые территории, и не проявляют никакого желания к мирным переговорам. В то же время европейские чиновники предупреждают, что оборонная промышленность континента находится «в напряжении», а оружейные заводы работают на полную мощность. В январе Россия выпускала в четыре раза больше артиллерийских снарядов в день, чем Украина.

Государства-члены согласились удвоить размер взносов в EPF, чтобы поддержать поставки оружия, а некоторые страны настаивают на больших совместных закупках критически важных предметов снабжения, таких как артиллерийские боеприпасы, за счет средств фонда. 

Независимо от того, как будут поступать деньги, самым неизгладимым последствием перехода Брюсселя к вооружению Украины станут ее будущие отношения к России и ее политике по отношению к государствам, которых она называет угрозой ее экономической или территориальной целостности.

«Логика безопасности ЕС, стратегическая логика на протяжении многих лет заключалась в том, чтобы помочь укрепить Россию, сделать ее более стабильной и успешной, и в какой-то степени быть инклюзивными по отношению к России в плане построения европейского порядка», - говорит Янгс. «Теперь все в корне изменилось, и это будет частью долгосрочного наследия».

Экономические последствия этих событий ощущаются во всем ЕС, и многие задаются вопросом, как долго он сможет сохранять свою поддержку. Цены на энергоносители остаются высокими, что привело к повышению стоимости жизни во многих странах. Несмотря на публичные заявления о единстве, чиновники ЕС постоянно подчеркивают в частных беседах, что сохранение сплоченности является самой насущной задачей, пока они пытаются согласовать совместные ответные меры. Хотя национальные опросы показывают, что европейские общества по-прежнему поддерживают идею поддержки Украины, в столицах понимают, что продолжение военной поддержки Киева обходится налогоплательщикам все дороже. Но как сказал на прошлой неделе Йенс Столтенберг, генеральный секретарь НАТО: Западу «необходимо усилить поддержку Украины, потому что победа президента Путина в Украине станет трагедией для украинцев, но опасностью для всех нас».

На данный момент EPF и его финансирование поставок оружия, похоже, стали элементом пейзажа. «Теперь он будет существовать вечно. Это как структурные фонды», - говорит Боррель, имея в виду давно установленную ЕС финансовую поддержку более бедных стран-членов для улучшения их экономики, когда они только вступают в блок. «Это инструмент, который есть и значение которого будет расти», - добавляет он. «И теперь у нас не будет столько ограничений, если нам понадобится поддержать еще одну армию». 

Многие европейские чиновники считают, что поддержка Украины со стороны EPF особенно важна тем, что она удивила критиков политики ЕС. Блок обычно ориентирован на безопасность, и имеет давнюю репутацию уклончивости, внутренних склок и привычки откладывать решения. «Скорость выделения денег показывает стратегическое лидерство, попытку встать во главе перемен, задать нарратив, а не просто подчиняться событиям», - говорит Салм из Эстонии.  «Это совершенно новая эра в Европейском Союзе».

Перевод здесь