Госбюджет 2023-2025: как готовимся к дефициту денег

Виктория Павлова

Владимир Путин на совещании по экономической ситуации заявил, что профицит федерального бюджета по итогам 9 месяцев 2022 года составил 1,4 трлн рублей, а нефтегазовые доходы в III кв. и на федеральном, и на региональном уровне оказались выше ожиданий. Но праздник испортил Антон Силуанов. По данным Минфина уже в августе нефтегазовые доходы опустились до минимума с июня 2021 года, в сентябре они оказались на 22,7 млрд рублей хуже прогноза, а федеральный бюджет все летние месяцы исполнялся с дефицитом. И как вишенка на торте – в новом проекте бюджета заложен дефицит в 1,32 трлн рублей по итогам 2022 года. Вот так избыток средств может всего лишь за 3 месяца превратиться в нехватку.

Такие разнящиеся оценки состояния бюджета главный научный сотрудник Института РАН Игорь Николаев объясняет быстрыми переменами, которые не всегда успевают учитывать.

- Если оценивать ситуацию с начала года, то, конечно, из-за скачка цен на энергоресурсы, на нефть и газ было получено много дополнительных доходов. Это усилило текущий профицит. Но потом тенденция изменилась - доходов стало меньше, а расходов меньше не стало. Если такая неблагоприятная тенденция продолжится и до конца года, то по итогам года вряд ли будет зафиксирован профицит.

Но депутат от КПРФ и первый зампред комитета Госдумы по бюджету и налогам Михаил Щапов настроен более оптимистично:

- Дефицит в 1-2 трлн рублей для нашей страны не критичен. Из-за волатильности цен на нефть и газ, не преодоленной зависимости от этих ресурсов, наш бюджет довольно легко может потерять такие суммы просто на резких скачках цен, отказе от долгосрочных контрактов, укреплении рубля. Укрепление нашей валюты примерно на 10 рублей приводит к выпадающим доходам бюджета в 1 трлн. Но у нас довольно сбалансированный бюджет, немалые накопленные резервы, которые позволяют в спокойном режиме такой дефицит закрывать.

Игра на истощение. За чей счет будут латать дыры в бюджете

Но самое интересное ждёт нас впереди. Дефицит 2022 года – лишь разминка. В 2023 году Минфину придётся изыскать уже 2,9 трлн рублей, не будет избытка денег и в следующие 2 года. По мнению Михаила Щапова, основная причина – падение нефтегазовых доходов. И оно неизбежно.

- То, что нефтегазовые доходы будут падать, было понятно в конце весны. Санкции ограничивают рынки сбыта для нефтегазовых компаний, вынуждают продавать продукцию с дисконтом, снижать добычу. Скоро начнут возникать серьезные проблемы с оборудованием для добычи, которое поставляется и обслуживается зарубежными компаниями. Если посмотреть бюджет на 2023 год, то там заложено падение нефтегазовых доходов почти на 3 трлн рублей.

Игорь Николаев считает, что реальный дефицит будет ещё больше. И также он предупреждает, что закрыть дыры будет очень непросто.

- Я думаю, что дефицит будет больше 2,9 трлн рублей. Мы знаем официальную позицию - основным источником покрытия дефицита бюджета станут государственные заимствования. Но насколько это реально? У Минфина очень непростая ситуация с его попытками заимствования через ОФЗ. Инвесторы очень неохотно принимают риски покупки ОФЗ. Но у Минфина другого пути, по всей видимости, нет. Откуда еще брать деньги? Внешние заимствования исключаются. Я думаю, что внутренние займы не смогут обеспечить покрытие дефицита в необходимом объеме.

Действительно, сентябрьский аукцион по размещению государственных долговых бумаг провалился. Из-за отсутствия спроса его пришлось просто отменить. Но латать прорехи всё равно как-то надо. Как именно это будет сделано – мнения экспертов разошлись. Президент фонда «Центр развития региональной экономики» Илья Гращенков уверен, что «новая нефть» – это люди и бизнес.

- Минфин традиционно предлагает брать деньги из налогов с бизнеса. Но не учитывается, что бизнес – это корова, которую можно либо доить, либо зарезать. Когда бизнесу продавать нечего и некому, инвестиций нет, а Минфин хочет повысить налоги, то это приведёт лишь к закрытию бизнеса и дальнейшей миграции предпринимателей. Такой подход может ещё сильнее ударить по экономике. Правительство сейчас строит планы из логики прошлого мирного времени. Сейчас же надо определиться, куда мы вообще движемся. Либо экономику надо ставить на мобилизационные рельсы госплана, либо мы хотим развития, тогда нужен такой «НЭП 2.0». При нём наверняка финансовые дыры сначала будут даже больше из-за сокращения налогов, но потом будет колоссальный рост.

Михаил Щапов делает ставку на ФНБ. В крайнем случае там всегда можно «позаимствовать» необходимую сумму.

- Чтобы компенсировать снижение бюджетных доходов уже введены дополнительные платежи по НДПИ для экспортеров газа. В следующем году также запланировано увеличение нагрузки на экспортеров нефти, газа, удобрений и так далее. Впрочем, мы считаем эти меры недостаточными. Пока из реалистичных источников ее покрытия Минфин называет только ФНБ. Но такими темпами нам ФНБ хватит на несколько лет. И уже сейчас нужно думать, что делать потом. Если все пойдет по плану (а последние три года ничего по плану не идет), то по итогам 2023 года объем фонда уменьшится с 9 до 6 трлн рублей. Собственно, и в 2022 году бюджетный дефицит покрывается в основном за счет ФНБ. С начала года он сократился с 13 до 9 трлн рублей. Ну и, к сожалению, наша страна так и не смогла использовать средства ФНБ на развитие экономики, и он превратился в банальную подушку на "черный день".

Как ни крути, а любой вариант ведёт к скорому истощению. Истощится или бизнес, или ФНБ.

Если где-то что-то убыло, то на «новых территориях» - прибыло

Но несмотря на это в бюджете есть статьи расходов, которые наверняка урезать не будут. СВО требует много денег, и сложно представить, чтобы российская армия просто взяла и вышла из ДНР, ЛНР, Херсонской и Запорожской области. Платить пенсии, в том числе новым россиянам, поддерживать рождаемость маткапиталом, выполнять другие соцобязательства тоже надо.

Предсказуемо в топе оказалась статья «Национальная оборона», по которой идёт финансирование армии. Но прибавка в 300 млрд рублей выглядит очень скромно. Мобилизованным обещали денежное довольствие в 195 тыс. рублей в месяц. 200 тыс. человек, по данным Минобороны, уже призвали, а должны будут мобилизовать 300 тыс. человек. Это дополнительные 58 млрд рублей в месяц только исходя из содержания рядового. У офицеров денежное довольствие больше, плюс различные надбавки. К тому же военнослужащих надо одеть, обуть, накормить, перевезти. Триллион рублей в год на частичную мобилизацию в её нынешнем виде можно смело закладывать. Прибавки в 300 млрд хватит на пару месяцев. А ведь были ещё планы по перевооружению армии современной техникой: танками «Армата», ЗРК С-500, самолётами Су-57…

Зато расходы по статье «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» вырастут сразу на 58,41% и почти сравняются с расходами на армию. По этой статье финансируются Росгвардия, МВД, ФСБ и другие силовики. Правительство явно к чему-то готовится. Илья Гращенков считает, что такие перекосы говорят о переменах в ходе СВО.

- Перекос в сторону «Нацобороны» очень большой. Выглядит так, как будто власти понимают, что этап СВО подходит к концу и дальше надо переходить в режим контртеррористической операции. При нём важнее становится не наступление, а оборона уже занятых территорий. Армия нужна была при наступлении, в позиционных боях. Охрана территории – другой формат. Нужно больше техники и специалистов Росгвардии. К тому же мобилизационная история показывает, что непрофессионалы на данном этапе сильно не помогают. Не исключено, что сделана ставка на более профессиональных бойцов Росгвардии.

Пиром во время чумы выглядит увеличение социальных расходов более чем на 1 трлн рублей. Конечно, присоединившиеся к России ДНР, ЛНР, Запорожская и Херсонская области – это не просто какие-то территории с разрушенной инфраструктурой, это ещё и люди. А именно 6,4 млн человек. Население России разом выросло на 4,4%. Людям на присоединившихся территориях надо платить пенсии, материнский капитал и прочие пособия, полагающиеся россиянам. Зарплаты и так в этих регионах были небольшими. Например, в Херсонской области, по данным Государственной службы статистики Украины, в январе 2022 года средняя зарплата составляла 11778 грн (29568 руб). Это близко к прожиточному минимуму семьи из 2 человек (с 1 января 2023 г. прожиточный минимум будет составлять 14375 рублей). От увеличения расходов никуда не деться.

Но, как упоминалось ранее, дефицит бюджета будет расти, а латать дыры станут за счёт ФНБ. На пару лет запасов хватит, а вот потом уже придётся урезать социалку всеми возможными способами. Как это может выглядеть? Повышение пенсионного возраст а ускоренными темпами, отмена различных выплат вроде материнского капитала, бесплатого проезда к месту отдыха или лечения для жителей Крайнего Севера, можно еще сильнее урезать пенсии работающим пенсионерам… Вот с чем российские граждане могут столкнуться через пару лет. А пока, как настоящие гусары, гуляем на последние.

Развития экономики не будет

Если где-то прибыло, значит где-то убыло, причём не только в ФНБ. Некоторые статьи расходов очень сильно порежут.

Первым делом под нож пойдёт «Национальная экономика». Илья Гращенков считает, что иначе никак: в нынешних условиях велика вероятность, что деньги улетят в трубу без должного эффекта.

- В условиях дефицита бюджета необходимо сокращать программы, нацеленные на развитие. В 2022 году они все по-прежнему реализуются. Продлятся они в 2023 году: запланирован питерский экономический форум, сохранятся нацпроекты, в том числе и по инвестиционному развитию. Но надо смотреть на ситуацию объективно и вырезать часть расходов, которые уйдут просто в пустоту. Многие нацпроекты надо пересматривать в корне.

Михаил Щапов указывает на то, что сейчас закладываются основы для провала экономики в будущем – в 2030 году, на который было столько надежд.

- Я бы разделил показатели ВВП и расходы на экономику. То, что государство тратит на поддержку экономики, дает свой эффект преимущественно в среднесрочной перспективе - на горизонте 5–7 лет. Расходы, которые мы сейчас закладываем в бюджет, дадут свой эффект к 2030 году. Так что сейчас мы жертвуем своим будущим, чтобы удержать расходы на социально важные направления. Динамика же ВВП в большей степени сейчас связана с внешней конъюнктурой: санкциями, падением импорта, сокращением добычи нефти и газа, укреплением рубля и так далее.

Иллюзорные инвестиции

Есть в бюджете один парадокс: при сокращении расходов на национальную экономику заложен рост инвестиций относительно ВВП – один из важнейших параметров, указывающий на потенциал экономического роста.

Игорь Николаев поясняет: средства может вкладывать государство в инфраструктуру.

- Такой рост инвестиций — это надежда на то, что государственные инвестиции будут существенными. В частности, у нас значительные суммы вкладываются в дорожное строительство. Но надо заметить, что уровень инвестиций всё равно существенно меньше целевого ориентира в 25% от ВВП, о котором мечтали.

С новыми территориями действительно будет куда потратить деньги. Сколько будет стоить восстановление 4 регионов – пока непонятно. Совфед ранее оценивал восстановление Донбасса в 1,5 трлн рублей (20 млрд долларов на момент оценки), Всемирный банк давал оценку в 3 раза больше – 60 млрд долларов. Премьер-министр ДНР Виталий Хоценко на ПМЭФ-2022 заявлял, что Россия направит в течение 2 лет более 2 трлн рублей на восстановление республики, доцент НИУ ВШЭ Андрей Суздальцев считает, что на восстановление ДНР и ЛНР потребуется 1 трлн рублей. Ясно одно: счёт будет идти на триллионы рублей, ведь даже ФЦП развития Крыма до 2025 года оценивается в 1,37 трлн рублей. А там ожесточённые бои не шли. И вся эта нагрузка опять-таки ляжет на ФНБ.

Даже сами депутаты откровенно говорят, что запланированные инвестиции – это фантастика. В частности, такого мнения придерживается Михаил Щапов. Слишком много факторов против.

- Мы считаем обозначенный в бюджете 2023 года рост инвестиций, мягко говоря, нереалистичным. При санкциях, падении добычи, сокращении экспорта и импорта единственным крупным инвестором остается государство. В бюджете действительно есть интересные статьи, которые могут в теории помочь перезапустить целые отрасли. Например, 36 млрд рублей выделяется на НИОКР в авиастроении. Но в целом сейчас государство сокращает инвестиционную часть бюджета, чтобы удержать текущие расходы на прежнем уровне. Так что и инвестиции государства вряд ли могут дать заложенные в бюджете показатели. Пока это выглядит как мечты отдельных руководителей в правительстве.

Но даже если представить, что санкции отменяют, цены на нефть и газ бьют рекорды, бюджет наполняется сам по себе, и у правительства получается выполнить план по инвестициям, то его будет недостаточно для выхода на траекторию роста экономики, которая позволит зарабатывать и улучшать благосостояние. Заложенный в бюджет уровень инвестиций в 17–18% от ВВП слишком мал. Мировая практика показывает, что для устойчивого развития требуются инвестиции на уровне 30%, а Китай на протяжении длительного времени поддерживал планку в 40%. Тоже, кстати, за счёт государственных средств. Истощения ресурсов не избежать.

Ещё Игоря Николаева удивляет расстановка приоритетов в нацпроектах: Россия отказывается от поддержки экспорта, а значит и от притока денег.

- Меня удивило финансирование нацпроекта по стимулированию экспорта - это нацпроект "Международная кооперация и экспорт" - там существенное снижение по сравнению с тем, что раньше закладывали в бюджет на 22-24 годы и по сравнению с фактическими затратами 2022 года. На 2022 было запланировано 153,9 млрд рублей, а по проекту федерального бюджета на 2023-2025 гг - 126,4 млрд на 2023 г. Вот почему: речь идет о снижении экспорта продукции АПК. Хотя продукция АПК в этой сложнейшей ситуации чуть ли не единственная, которая, наряду с удобрениями, к примеру, имеет экспортный потенциал. И даже ЕС заявил, что под санкции не попадает продукция сельхозпроизводства и минудобрения. Условно говоря, зерно должно стать нашей новой нефтью. А у нас существенно сокращается поддержка экспорта. На мой взгляд, с точки зрения приоритетов бюджета это совершенно неправильно. Все наоборот сделали.

Тем временем Россия готовится получить в этом году рекордный за всю историю урожай зерна – 150 млн тонн. Но вместо того, чтобы заработать на зарубежных поставках, до сих пор сохраняются экспортные ограничения в виде пошлин. Избыток зерна уже уронил цены в этом году до 10 тыс. рублей за тонну пшеницы (в некоторых регионах цены опускались до 7,5 тыс. рублей). Аграрии остались без прибыли и без денег на проведение работ по содержанию полей. Точку ставит Минсельхоз, который ограничивает импорт семян, несмотря на критическую зависимость по ряду культур.

Вся ставка сделана на запасы ФНБ. Пока они есть – всё относительно хорошо. Но что будет, когда ФНБ опустошится, как опустошился Резервный фонд в 2017 году? Тогда придёт период настоящей экономии и затягивания поясов, которого еще не видели. Иного плана у правительства пока нет.