Объединение регионов: кому ждать, а кому - бояться

Виктория Павлова

«Я считаю, что надо укрупнять регионы — раз. И второе: надо идти на агломерации», - заявил Марат Хуснуллин на круглом столе в НИУ ВШЭ. По его мнению, Еврейскую АО следует объединить с Хабаровским краем ради оптимизации трудозатрат правительства, а Курганскую область – с Тюменской, ради повышения уровня жизни населения Кургана. Вскоре последовало официальное заявление о том, что подобные предложения в правительстве не рассматриваются, а затем Дмитрий Песков сказал, что в Кремле не исключают возможности укрупнения регионов – главное, чтобы люди этого захотели.

Так что в теории объединения регионов возможны, но на практике их реализация может столкнуться с массой проблем. Власти, если верить «источнику в Единой России», уже опасаются потенциального усиления губернаторов будущих новых объединенных регионов и регионального сепаратизма.

Как в современном мире может выглядеть объединение регионов «по науке», какие в этом процессе есть преимущества и, наоборот, подводные камни – в интервью «НИ» рассказал политолог, президент Центра региональной политики Илья Гращенков.

Насколько, на ваш взгляд, вообще сейчас можно ожидать каких-то реальных действий по началу реформы структуры управления или это очередной информационный вброс, поговорят и перестанут?

- Здесь может быть три варианта. Первый: Хуснуллин сделал это заявление самостоятельно, довольно неожиданно, и ни с кем не согласовывая, в качестве частной инициативы. Второй: это спланированная Кремлем история, призванная всех отвлечь от каких-то реальных проблем. Вместо экономики все начнут обсуждать пострадает ли Марий Эл от объединения с Татарстаном. Ну и третий вариант – есть некий план реформы (а он действительно есть и давно обсуждается) в Правительстве. И пришло время по календарю этот план реализовывать. Так бывает - просто совпало с выборами, с историей с Навальным, экономическими и прочими проблемами... Все пытаются как-то связать и притянуть эти вещи друг к другу, а связки на самом деле нет – просто пришло время чиновникам реформировать структуру управления.

В чем прежде всего могут быть плюсы такого объединения регионов?

- С одной стороны, основной мотив укрупнения регионов – это сокращение чиновничьего аппарата. С другой стороны, если мы укрупняем границы региона, то это вовсе не значит, что у нас падают расходы на муниципальное и местное управление. Количество людей на местах все равно не сокращается. Поэтому обычно укрупнение регионов сопровождается объединением каких-то активов. То есть прежде всего нужно смотреть на бюджеты регионов: что можно объединить и кто будет этим консолидированным бюджетом распоряжаться. Хуснуллин, собственно, с этого и начал – сказал, что ему не интересно работать с ЕАО, потому что там жителей всего несколько сотен тысяч, это примерно как один из районов Москвы. О каком региональном развитии здесь можно говорить? А если рассматривать территорию, например, в рамках Хабаровского края, то уже с такими бюджетами можно работать. Я бы скорее говорил не об объединении регионов, а о стратегическом объединении макроивестиционных регионов.

Почему же тогда не происходит объединение именно в таком формате? Что мешает?

- Возьмем, например, сферу строительства. Что мешает инвестиционную программу строительства вынести в отдельный проект, который будет курироваться каким-то нацпроектом в рамках целого куста – того же Еврейского автономного округа, Хабаровска, Владивостока, Биробиджана и так далее? А что мешает тем, кто хочет именно в региональных рамках (например, в тот же регион ЕАО) инвестировать свои личные деньги для строительства? Это две параллельные истории. В конце концов, если мы сейчас обратимся к современным системам управления процессами, то они именно так и проистекают – есть какие-то глобальные, есть более локальные. Их можно миксовать. Но почему-то всех будоражит вот эта советская сталинская история «давайте всех сольем». У нас много так называемых идентичностей и все они боятся потеряться. Вспомним историю с Подмосковьем: несколько лет назад предложили часть области объединить с Москвой, а часть присоединить к Смоленской, Тверской областям. И сразу началось: «мы к Москве не хотим, а вдруг наши родные Химки станут не такими» и так далее... Даже преференции Москвы людей не всегда впечатляют, в противовес ставится вопрос идентичности.

В каких регионах наиболее ярко могут проявиться эти самые проблемы идентичности, а также межэтнические конфликты в случае слияния?

- На самом деле этот страх конфликтов несколько преувеличен. Давайте возьмем пример из ближайшего прошлого. 2008 год. Объединение Читинской области в Забайкальский край, куда вошел Бурятский Усть-Ордынский округ. Разве бурятов там как-то ущемляют теперь в Забайкалье по сравнению с Иркутской областью? А рядом есть еще республика Бурятия. Так что поглощение бурятов не состоялось. Они там существуют в рамках этого автономного округа. Как, например, в рамках Камчатки с 2008 года существует Корякский автономный округ. Как жили, так и живут. Нет никакого разрушения. Но страх, что тебя присоединят, действительно, есть. Например, по той же Хуснуллинской линии уже конфликт – Татария и рядом Башкирия. Попробуйте объединить Татарстан с Башкирией. Но страх тут скорее на уровне таком семантическом, на уровне символа. Хотя в реальности едва ли есть какие-то угрозы.

Песков сказал, что объединение регионов возможно, но исходить это желание должно от самих жителей. Как думаете, что он имел в виду и о чем это может сигнализировать?

- Думаю, есть решение пересмотреть сам подход. Вспомним печальный опыт, когда Архангельскую область и НАО хотели объединить, и начали готовить референдум. Так вот это было как раз решение чиновников, а народ резко восстал против. Начался конфликт – прежде всего со стороны маленького, но богатого НАО, который решил, что их деньги хотят отнять, а их самих в составе этой Архангельской области нивелировать. И все это объединение отменилось. А сейчас Песков может говорить о том, что нужны другие форматы: собирайте какой-нибудь комитет малых народностей, почетных граждан и еще кого-нибудь из лидеров мнений. Понятно, что они все аффилированы с властью, но тем не менее. Таким образом перекладывается ответственность. В случае, если люди недовольные выйдут на улицу, им уже скажут - ну что вы вышли, вы же сами решили, во всяком случае вот эти ваши представители...

Действительно ли объединение поможет поднять уровень отстающих регионов без ущерба для регионов-лидеров? Есть ли примеры регионов, которые после объединения и потери автономии вообще окажутся забытыми, лишатся поддержки и впадут в депрессию?

- Бывает по-разному. Самый яркий пример - присоединение территорий к столице. Поменялось для них что-то или нет? Все ждали, что Троицк будет жить, как район Москвы. Как стало в реальности, лучше? Непонятно. Или пример Корякии и Камчатки. Корякия стала периферией Камчатки. Новый губернатор Солодов сказал, что он хочет упразднить корякское представительство в составе правительства (там было такое правительство корякского народа), коряки испугались, что они вообще не смогут достучаться до регионального начальства. Страх понятен – вместо повышения уровня жизни, ты просто станешь периферией более сильного региона. Так и с примером Кургана и Тюмени. Если раньше, например, можно было приехать в Курган к Шумкову для решения проблем, то теперь уже надо ехать в Тюмень... Если, например, той же Тюмени интересно будет инвестировать в развитие новых территорий, то будет хорошо. А вот, если это будет обуза просто, если Тюмени скажут: «дайте денег Кургану, потому что он теперь ваш», то Тюмень может сказать «а нам самим не хватает». И все. Получится, что в Кургане в лучшем случае ничего не изменится, а в худшем – наоборот, перестанут как депрессивному региону подкидывать из центра денег.

То есть глобально ничего хорошего не выйдет, если все эти объединения происходить будут в угоду упрощения управления и вряд ли кто будет риски и последствия для каждого региона просчитывать?

- Если рассматривать беспредметно - просто объединение ради объединения, то да. Но ведь есть же концепция пространственного развития. Она говорит о том, что большая часть России вообще сегодня бессмысленно существует в тех координатах, которые остались как наследие СССР. Были какие-то города, в которых что-то раньше добывали... сейчас их нет. А территория осталась, и людей там условно как-то подкармливают, чтобы они просто там оставались, занимали эти территории. Но в реальности они уже и не нужны там. Пространственное развитие – это про то, как кого можно объединить с реальной пользой для всех. Здесь мы добываем, здесь мы перерабатываем, здесь у нас финансовый центр, а здесь плечо логистическое, сюда мы инвестируем. Вот тогда будет какая-то логика во всем этом процессе.