Юлий Нисневич: в России изменилась форма правления

Елена Иванова

Действующая конституция была принята в 1993 году после жестокого противостояния президента Ельцина и парламента. Она зафиксировала, что победителем из этой схватки вышел президент. Уже тогда Россию называли суперпрезидентсткой республикой с огромными полномочиями, данными ею главе государства. Несмотря на огонь критики и обвинения в узурпации власти в адрес Бориса Ельцина, Основной закон страны не изменялся 15 лет. Первые две поправки были внесены отдельными законами в 2008 году. Следующие два поправки появились уже в 2014 году и также были оформлены законами. В 2020 году было внесено и принято 206 поправок. По федеральному закону "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции" 1998г., строго говоря, так делать нельзя, говорит Юлий Нисневич. Каждая группа поправок, которая "охватывает взаимосвязанные изменения конституционного текста", должна быть внесена отдельным законом:

- Если посмотреть целиком на всю картину, то она выглядит несколько по-другому –произошёл реальный конституционный переворот.

Публичная власть и местное самоуправление

В статье 80 Основного закона говорится о том, что «Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов, входящих в единую систему публичной власти». Раньше такого понятия в Российской конституции не было. Сам термин «публичная власть» раскрывается в главе о местном самоуправлении, и становится понятно, зачем его ввели в Основной закон. Публичная власть – это государственная власть и местное самоуправление.

- Теперь и в Конституции появилась «публичная власть», взаимодействие органов которой обеспечивает президент. Кроме того, теперь в местное самоуправление может вмешиваться и федеральная, и региональная власть, чего раньше не было, - указывает профессор Нисневич.

И действительно, в новой редакции статьи 131 российской Конституции теперь записано:

«Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом».

Теперь в главном законе страны в 12-й статье, которую нельзя изменять, сказано, что местное самоуправление не входят в систему государственной власти и действует в пределах своих полномочий независимо. Введя конструкцию публичной власти, их объединили, координацию обеспечивает президент. И ещё добавили, что органы государственной власти всех уровней могут участвовать в назначении руководителей местного самоуправления. С местным самоуправлением как самостоятельной структурой мы покончили. Теперь оно стало низовым уровнем государственной власти, - констатирует Нисневич:

- Если до внесения поправок на местном уровне могла победить оппозиция, то теперь – всё. Хоть побеждай, хоть не побеждай. Вся муниципальная исполнительная власть выстроена в сплошную вертикаль. Теперь руководители муниципальных образований будут нести ответственность не перед местными депутатами, а перед теми, кто их назначил.

Президент и правительство

В статье 83 о полномочиях президента появляется новый пункт: Президент осуществляет общее руководство Правительством Российской Федерации, он вправе председательствовать на заседаниях правительства. По старому тексту Конституции, президент имел право председательствовать на заседаниях кабинета, но пассаж об общем руководстве нов.

В мире есть как смешанная, так и чисто президентская форма. В первой президент – только глава государства, во второй – глава и государства, и исполнительной власти. Теперь российский президент получил право руководить исполнительной властью. В США президентская форма правления, и премьер-министра нет. В Южной Корее или Перу есть и президент, и премьер-министр, но последний назначается президентом. Президентско-парламентскую республику ввел во Франции генерал де Голль в 1958 году. В других европейских странах форма правления либо парламентская, либо смешанная. В России, по новым поправкам, на словах президентско-парламентская республика, а по сути – суперпрезидентская.

- Дальше начинается игра в слова. По новой Конституции, премьер-министр утверждается Государственной Думой. Но это – чистая игра в слова. В старой редакции было написано, что премьер-министр согласуется с Государственной Думой. От замены слов – согласуется на утверждается – сама процедура никак не изменилась, - считает Юлий Нисневич.

Мы знаем, что президент и так руководил правительством. Суперпрезидентская республика стала в России реальностью не только с точки зрения режима, это теперь зафиксировано в Конституции. Это касается и назначения силовых министров. Де-факто президенту напрямую подчинены все силовые структуры. Пять основных министров президент назначает сам – это министр обороны, иностранных дел, юстиции, внутренних дел и главу МЧС. Теперь эти полномочия записаны в Основном законе.

В России очень долго шли споры, к какой ветви власти относится прокуратура. Видимо, президент Путин не забыл противостояние конца 90-х Бориса Ельцина, с одной стороны, и бывшего государственного прокурора Юрия Скуратова и Совета Федерации, с другой стороны. По новым поправкам, президент назначает все руководство прокуратуры сам – начиная с Генпрокурора до прокуроров субъектов Федерации.

- Это означает, что вся силовая конструкции вообще напрямую подчинена президенту. К этим структурам добавлена, правда в обтекаемой форме, структура, занимающаяся «общественной безопасностью». Речь, очевидно, идёт о Росгвардии, которая в соответствии с законом, предназначена «для обеспечения государственной и общественной безопасности», добавляет Юлий Нисневич.

В результате президент получил контроль над исполнительной властью, силовыми структурами и прокуратурой. Но и это еще не все.

Президент и судебная власть

Конституционный и Верховный суды назначаются Советом федерации по представлению президента. Когда-то раньше конституционные судьи сами избирали председателя, но этого уже не стало до поправок. Председатель Конституционного суда проходит ту же процедуру, что и судьи – через Совет Федерации по предложению президента. Если нет конфронтации между президентом и Советом Федерации, а ее нет, в суды проходят те, кто нужен президенту.

Самое главное и, можно сказать, роковое изменение заключается в том, что произошел отказ от принципа несменяемости судей. Теперь, по обращению президента в Совет Федерации, если он обнаружил, что судья Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, кассационного и апелляционного суда, по его мнению, совершали действия, порочащие честь и достоинство судьи, а также в иных, предусмотренных законом случаях, они могут быть лишены судейского статуса.

- Если судья имеет пожизненный статус, он не зависим в принятии своих решений. В этом ключевая идея несменяемости судей. Важным моментом является и сокращение числа конституционных судей с девятнадцати до одиннадцати. Чем меньше коллектив, тем легче им управлять. По целому ряду вопросов конституционные судьи должны выносить решение всем составом суда. В частности, когда рассматривается импичмент президенту. Чем судей меньше, тем проще добиваться нужного результата, - объясняет Юлий Нисневич.

Президент и право вето

После принятия поправок у президента появилось право влиять на любой закон, принимаемый парламентом. Раньше у президента было право отлагательного вето на федеральные законы. Если президент накладывал вето на принятые Думой и СФ законы, парламентарии двумя третями могли его преодолеть. По конституционным законам и законам о поправках к Конституции у президента права вето не было совсем. Такие законы принимались, и глава государства был обязан их подписать в течение 14 дней. Теперь президент имеет право отправить любой закон в Конституционный суд для проверки до его принятия. Поскольку Президент имеет полный контроль над Конституционным судом, решение суда спрогнозировать несложно.

- Если Конституционный Суд признает, что не вступивший в действие закон противоречит Конституции, президент возвращает его в парламент и закон умирает. То есть, через Конституционный Суд у президента появилось право абсолютного вето. Соответственно, в случае появления нелояльного парламента, лояльный Конституционный Суд может любой закон отклонить. Абсолютного права вето нет даже в президентских республиках! Это уже следующая ступень, - считает профессор Нисневич.

Госсовет

Госсовет был создан в 2000 году как утешительный приз для губернаторов, после того как глав регионов убрали из Совета Федерации, и они лишились права напрямую влиять на федеральную политику. Статус Госсовета был определен как совещательный. Теперь он внесен в структуру федеральной власти. Интересная особенность – Госсовет теперь упомянут в Конституции как орган власти, но каким он будет, неизвестно, по крайней мере, до тех пор, пока не будет принят федеральный закон. Примечательно и то, что этот орган должен определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Много – не мало, но решения о том, что будет делать Госсовет, не принято. Еще одна версия в логике "схватки бульдогов под ковром" - идет борьба между Госсоветом и Советом Безопасности за полномочия.

Вывод

Юлий Нисневич считает, что эти поправки привели к появлению не просто президентской республики, а к усиленной президентской власти. Границы между ветвями власти размываются, а влияние президента на судебную власть, на принятие или непринятие законов растет, и прокуратура прямо подчинена главе государства.

- Я считаю, что произошёл конституционный переворот. Кардинально поменялась система взаимодействия органов государственной власти. Изменилась форма правления. Зафиксировано то, что реально существовало и теперь можно спокойно исполнять Конституцию, не оглядываясь на сомнения правоведов и протесты оппозиционеров.

Наличие старой Конституции не помешало провести новые поправки. Они лишь зафиксировали статус-кво. С одной разницей – раньше было пространство для толкований. Сейчас реалии, которые формировались в течение последних 20 лет, черным по белому записаны в Основном законе.