Министр и его армия: исполнилось 10 лет реформам Анатолия Сердюкова

15 февраля 2007 года Владимир Путин подписал указ о назначении неизвестного широкой публике Анатолия Сердюкова на должность министра обороны Российской Федерации. Назначение произошло через 5 дней после знаменитой речи Владимира Путина в Мюнхене, ознаменовавшей собой начало нового подхода Путина к международным отношениям. Для нового подхода, основанного на военной силе, требовалась современная армия. И министру Сердюкову была поставлена эта задача.

Тем не менее не все цели реформы были реализованы, а часть изменений была свернута сразу же после отставки министра. Основными причинами нестабильности стали три фактора: радикальность изменений; влияние групп интересов и лоббистов; а также ошибки на этапе реализации.

Данная статья является адаптацией исследования, которое было проведено весной и летом 2018 года и основано на 11 интервью, проведенных с военнослужащими, академиками и журналистами, специализирующимися на военной тематике.

Грузинский фактор Сердюкова

Сегодня широко распространено мнение, что реформы Сердюкова произошли из-за неэффективных действий российских вооружённых сил во время Грузинской войны. Однако война с Грузией стала лишь легитимным спусковым крючком для реформы.

На протяжении первых двух сроков Путина ежегодно в российской армии погибало от 500 до 1000 солдат и офицеров, многие от самоубийств, смерти по неосторожности и болезней. Со временем российские ВС всё больше отставали от западных стран: техника старела, принципиально новые технологии не поступали, зарплата офицеров была низкой, престиж службы оставался невысоким. Непрекращающиеся попытки улучшить ситуацию при министре Иванове серьёзных результатов не принесли: к 2007 году лишь 10% россиян называли состояние армии «отличным и хорошим», а 59% не хотели, чтобы их близкий родственник служил в армии. Интервью с бывшими военнослужащими и военными экспертами показали, что ещё в 2004 году была представлены первые предложения по грядущей военной реформе. Однако новаторские идеи были отвергнуты и спрятаны «в стол», несмотря на личную проработку тогдашним начальником Генштаба генералом Квашниным (1997−2004).

Министр с портфелем

Всей карьерой Сердюков был обязан своему тестю Виктору Зубкову, помощнику Путина по петербургской администрации. Именно после женитьбы с дочерью Зубкова он сделал карьеру в ФНС. Свою преданность системе Сердюков показал в деле ЮКОСа — будучи руководителем ФНС, он позволил Игорю Сечину разгромить компанию. По словам респондентов, Сердюков был абсолютно лояльным чиновником, эффективным винтиком системы, он не оспаривал указы, а старался выполнять их эффективно и без лишних слов. Поэтому он стал удобной фигурой с одной стороны для сохранения Путиным контроля над армией, а с другой — для проведения радикальных изменений.

Для реализации запланированной реформы Сердюкову нужно было обеспечить беспрекословное исполнение своих указов. Для этого он назначил выходцев из ФНС на ключевые финансовые и административные посты в Министерстве обороны. Большинство из них были женщинами, что вызывало раздражение в традиционалистском министерстве обороны. В подмогу Сердюкову начальником Генштаба был назначен генерал Макаров. По словам респондентов, он был военным аналогом Сердюкова — исполнительный, спокойный и неамбициозный человек. У него были нужные знания по функционированию структур военных округов и небольшой опыт службы в качестве начальника вооружения ВС РФ. Таким образом, Генеральный штаб оказался под контролем Сердюкова, чего нельзя было добиться с самостоятельным генералом Балуевским. Кадровый фундамент будущих изменений был заложен.

Новый облик на старый лад

Реформы Сердюкова происходили во всех сферах армейской жизни, начиная от питания солдат, заканчивая реформой стратегических ядерных сил. Однако в октябре 2008 года никто точно не знал, что будет происходить с армией, никакой "белой книги" реформ представлено не было.

В целом все изменения можно суммировать в семи пунктах.

1

Была изменена организационно-штатная структура ВС. К 2010 году были созданы 4 объединенных стратегических командования, вместо 6 военных округов. Также Сердюков пытался сформировать трехзвенную структуру управления (ОСК — бригада — батальон), вместо пятизвенной (округ — армия — корпус — дивизия). Эти изменения повысили мобильность армии и снизили нагрузку на Центральный аппарат МО и Генштаб.

2

С 2007 по 2011 гг. более чем в два раза сократился корпус офицеров (с 350 до 150 тысяч). Во многом увольнения происходили за счёт расформирования кадрированных воинских частей, предназначенных для пополнения призывниками в случае мобилизации. Больше всего «пострадали» Сухопутные войска, структурно сокращённые на 90%. Также были сокращены почти 40 тысяч военнослужащих центральных структур Министерства обороны (с 51 до 13,4 тысяч).

3

При этом заработная плата офицерам и солдатам контрактной службы существенно поднялась. По плану, к 2020 она в среднем должна превышать гражданскую на 20%. Появились надбавки за спортивные достижения (от 15% до 100% от оклада). В среднем достойный рядовой или сержант с опытом службы получает сегодня от 20 до 30 тысяч, а молодой офицер — от 50 тысяч рублей без учёта различных надбавок и премий. Денежный фактор снова стал существенным стимулом для поступления на военную службу.

4

В качестве основы будущей российской армии Сердюков планировал сформировать сержантский корпус (взят пример ВС западных стран). Именно сержанты, а не офицеры должны были стать особой военной «кастой», ответственной за рядовых бойцов. Однако этого не произошло до сих пор из-за проблем с набором и текучки кадров. Сказались отсутствие перспектив карьерного роста и недостаточная проработка должностных обязанностей.

5

Была изменена политика в области закупки вооружения и военной техники. Сердюков ввел рыночные механизмы в отношениях с ВПК, снижая закупочные цены и ужесточая контроль над исполнением контракта. Те предприятия, которые не справлялись, были оставлены без заказов. Более качественные аналоги либо совсем недоступные в России технологии закупались в Израиле (БЛА), Франции (корабли, экипировка), Италии (колесные бронемашины), в США (микросхемы КРУС «Стрелец»). Немецкие компании строили современный учебный центр для ССО. Однако западные санкции заблокировали военное сотрудничество к концу 2014 года, в результате ГПВ-2020 (основная программа перевооружения до 2020 года) к 2017 году была реализована лишь наполовину.

6

Сердюков начал реформу военного образования в целях создания десяти хорошо оснащённых учебных центров вместо 65 военных училищ и университетов. Был начат процесс перехода военного образования на Болонскую систему с бакалавриатом, магистратурой и аспирантурой в целях создания системы непрерывной профессиональной подготовки. Планировалось вывести «не армейские» (медицина, право, финансы) специальности из-под контроля военного ведомства и освободить курсантов от внеклассных занятий (уборки помещений, участия в парадах и т. п.). Эту реформу реализовать не удалось практически полностью. К моменту отставки министра в России было 17 военных вузов и 14 филиалов, а планы по сущностному изменению образования так и не были воплощены (они были запланированы на 2013−2020 гг).

7

Сердюков планировал создать военную полицию и силы специальных операций (ССО). Военные полицейские появились лишь в 2014 году, потому что полномочия нового органа не могли согласовать с другими силовыми органами. ССО, проявившие себя в Крыму и Сирии, сформировались к 2013 году. Для них были закуплены самые современные виды вооружения и построены новые базы для подготовки.

Несмотря на масштабность изменений, финансово они были обеспечены лишь отчасти. ГПВ-2020 была принята лишь в 2011 году и фактически «досталась» новому министру Шойгу. По подсчетам Стокгольмского института исследований проблем мира (SIPRI), доля военных расходов в ВВП РФ оставалась практически одинаковой с 2007 по 2012 гг. (за исключением 2009 года, когда ВВП большинства стран мира упал из-за экономического кризиса). Поэтому Сердюкову не повезло, его отправили в отставку как раз тогда, когда Кремль решил резко увеличить военные расходы. Сердюков сделал самую грязную и тяжелую работу, а «сливки» реформ собрал уже министр Шойгу.

Уроки на будущее

Почему Анатолия Сердюкова и его реформы до сих пор в среде военных часто вспоминают с ненавистью? Такая реакция вызвана несколькими факторами: радикальной природой изменений, влиянием политико-административной среды и качеством исполнения предложенных изменений.

Во-первых, целью реформ Сердюкова было формирование абсолютно новых вооружённых сил как по форме, так и по сущности. Радикальные изменения должны были институционально и технически сблизить ВС РФ с западными армиями. Недаром одним из главных идеологов реформ выступал специалист в области иностранных армий и ВПК, известный советский разведчик-нелегал Виталий Шлыков. Реализация реформ планировалось до 2020 года, однако вмешались политические факторы, которые Путин не мог игнорировать.

Команда Сердюкова не смогла провести диалог со стейкхолдерами и создать большую коалицию в поддержку изменений. Реформа проводилась как спецоперация, публичный план реформ не был представлен. Например, есть предприятия ВПК, им жизненно необходимы заказы, так как на них «висят» тысячи рабочих, которые влияют на рейтинги «Единой России» и губернаторов.

Предприятия Уралвагонзавода (50% выручки в 2010 были от военного заказа) были поставлены на грань банкротства из-за жесткого рыночного подхода Сердюкова и сорванных гражданских контрактов после кризиса 2008 года.

Создание военной полиции замедлилось, потому что силовики выступали против ослабления их полномочий. Изначально военная полиция могла помешать деятельности контрразведки (ФСБ) и военной прокуратуры в армии, переняв их полномочия. Поэтому силовики на этапе согласования «завернули» законопроект. ВДВ успешно миновали переход на бригадную структуру, так как, по мнению генерала Шаманова, его войска были всегда боеготовы, поэтому в изменениях не нуждались.

Наконец, ошибки в имплементации затмили прогрессивность предполагаемых перемен. Например, воинские части превращались зимой в полосу препятствий, потому что уборка территорий солдатами была запрещена, а адекватная гражданская служба уборки не была создана. Сокращения офицеров проводились по сухим показателям, без анализа профессионализма и должностной надобности. Поэтому часть молодых офицеров отказывалась подниматься по служебной лестнице (из-за повышение нагрузки, но не зарплаты), тогда как другим предлагали сержантские должности. Из-за этого в цепи управления войсками появилась кадровая пробоина. Ухудшали ситуацию публичные скандалы, когда Сердюков в хамской манере общался с подчиненными и неуважительно высказывался о военных. В таком консервативном институте, как армия это должно быть недопустимо.

Всё это составляет классическую ловушку «технократических реформ» в авторитарных государствах. Реформаторы не могут создать достаточную коалицию поддержки (которая политически может угрожать лидеру), поэтому вынуждены ограничиваться временной «крышей» высших начальников. Следовательно, нарушается как качество реализации изменений (из-за незаинтересованности в них групп интересов), так и обратная связь о прогрессе (реформаторы видят в ней «заказуху» политических противников, выступающих лично против них, а президент видит лишь отзывы от наиболее близких групп).

В демократической России будущего политикам нужно будет серьёзно озаботиться созданием формальных коалиций в поддержку изменений. С одной стороны, это сделает реформы менее радикальными, но, с другой стороны, позволит лучше достигать утвержденных целей. Можно лишь посочувствовать политикам — они будут вынуждены разделять ответственность вместе с реформаторами.

Коррупционный скандал, справка:

В октябре 2012 года Следственный комитет возбудил пять уголовных дел в отношении сотрудников «Оборонсервиса» (структуры, появившейся вследствие реформы и взявшей на себя обеспечение услуг, не являющимися профильными для Минобороны, в частности продажу непрофильных активов). Предъявлялись обвинения в махинациях по продаже земельных участков и акций, которые реализовывались по заниженной цене аффилированным с «Оборонсервисом» коммерческим структурам.

На госканалах и в прессе развернулась масштабная информационная кампания против Сердюкова, в начале ноября президент Владимир Путин подписал указ об отставке министра обороны для «объективного расследования» ситуации. В частности, в скандале была замешана Евгения Васильева, занимавшая пост начальника департамента имущественных отношений Минобороны с 2010 года и уволившаяся в начале 2012 года во время проверок «Оборонсервиса» Счетной Палатой.

Анатолий Сердюков фигурировал в уголовных делах в статусе свидетеля, он прошел через несколько допросов, но ему лично обвинения так и не было предъявлено. Через год после скандала он был назначен гендиректором Федерального исследовательского испытательного центра машиностроения. В 2015 году занял должность индустриального директора по авиационному кластеру в «Ростех» и вошел в совет директоров холдинга «Вертолеты России». В 2017 году избран председателем совета директоров ПАО «Роствертол» и членом правления Объединенной авиастроительной корпорации.

Евгения Васильева провела под домашним арестом (в шикарных апартаментах) 2,5 года. После чего суд вынес приговор о 5 годах в колонии общего режима. Васильева провела в колонии 3,5 месяца, после чего решением суда получила условно-досрочное освобождение, возместив ущерб 200 млн руб. Несколько полковников и топ-менеджеров «Оборонсервиса» получили сроки 2−4 года.

Материал подготовлен в рамках проекта «План Перемен»