Реинтеграция Донбасса в Украину: чем дольше, тем сложнее

Вопрос о судьбе непризнанных республик Донбасса в рамках процесса ставился неоднократно, причём украинские переговорщики при поддержке западных, настаивают на роспуске ДНР и ЛНР как одном из условий разблокирования политической части Минских соглашений. При этом стороны апеллируют к базовому тексту по выполнению Минских соглашений от 12 февраля 2015 года, хотя в нем вообще ничего нет о таких субъектах, как ДНР и ЛНР. То есть текст Комплекса мер был составлен таким образом, что Россия и ДНР-ЛНР могут выбрать наиболее благоприятный для себя и соответственно наименее политически приемлемый для Украины сценарий реинтеграции этих субъектов в Украину, - пишет на сайте Московского Центра Карнеги политолог Олег Игнатов

Текст "Комплекса мер", отмечает автор, оставляет возможность для интерпретации, в которой фактические переговорщики ДНР и ЛНР в Контактной группе уже обозначаются представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей. Например, пункт 11 говорит, что «вопросы, касающиеся местных выборов, будут обсуждаться и согласовываться с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трехсторонней Контактной группы».

Получается, что до местных выборов, на которых должны быть сформированы новые законные власти и после которых «отдельные районы» должны заработать легитимно, представители неподконтрольных территорий в Контактной группе уже названы представителями этих районов.

«Этот курьёз можно было бы списать на нежелание Порошенко, Меркель и Олланда в феврале 2015 года создавать лазейку для легитимации республик в переговорном процессе. Но сознательный отказ от более четкого различения субъектов в том числе привел к проблеме нечеткого обозначения обязательств для определенных в Минских соглашениях сторон конфликта.»

Кроме того, продолжает эксперт, ключевым пунктом, который описывает возвращение Украиной контроля над территориями и одновременно завершение всего процесса мирного урегулирования, является пункт 9 – «Восстановление полного контроля над государственной границей со стороны правительства Украины во всей зоне конфликта, которое должно начаться в первый день после местных выборов и завершиться после всеобъемлющего политического урегулирования… в консультациях и по согласованию с представителями отдельных районов Донецкой и Луганской областей в рамках трехсторонней Контактной группы».

С интерпретацией пункта 9 есть как минимум три серьёзные проблемы, которые, собственно, и создают большое пространство неопределенности.

Во-первых, в тексте "Комплекса мер" пункт 9 не вписан в порядок, который образуют пункты 1–4 (прекращение огня, отвод тяжелых вооружений в три зоны безопасности, обеспечение верификации и мониторинга режима прекращения огня со стороны ОБСЕ и начало диалога о модальностях проведения местных выборов в первый день после отвода тяжелых вооружений). Также с ним не связан пункт 5 (амнистия), который сам выпадает из этого порядка.

Во-вторых, после пункта 9, на котором, напомним, завершается траектория урегулирования, идут еще два важнейших положения в сфере безопасности и политики, которые по логике должны ему предшествовать. Это пункты 10 (вывод всех иностранных вооруженных формирований, военной техники, а также наемников с территории Украины под наблюдением ОБСЕ и разоружение всех незаконных групп) и 11 (проведении конституционной реформы и принятие особого статуса на постоянной основе). Эти два пункта в тексте "Комплекса мер" сформулированы таким образом, что их логическую и временную связь с выборами, а значит, и с передачей границы необходимо реконструировать переговорщикам, то есть оговаривать в виде специальных соглашений.

В-третьих, формулировка пункта 9 допускает интерпретацию, на которой может настаивать Россия, но которую вряд ли поддержит Украина, – что созданные инсургентами государственные структуры могут некоторое время сосуществовать с формируемыми или сформированными легитимными украинскими властными структурами на этих территориях.

Поэтому, согласно пункту 9, украинские власти восстанавливают контроль над границей не сразу после местных выборов и их признания ОБСЕ состоявшимися, а постепенно, в диалоге с представителями отдельных районов. На практике это может означать как то, что ДНР и ЛНР передадут контроль новым властям сразу, при этом последние уже будут самостоятельно вести диалог с Киевом о восстановлении суверенитета над территорией (который будет сопровождаться, например, открытием доступа украинским силовикам), так и то, что новые власти будут посредниками в диалоге между Киевом и инсургентами о возвращении украинского суверенитета. Последнее, в свою очередь, означает, что ДНР и ЛНР продолжат существовать некоторый согласованный период после выборов, пока граница не будет окончательно передана украинским пограничникам.

Таким образом, текст минского Комплекса мер допускает три субъекта, которые принимают участие в процессе реинтеграции, – это центральные украинские власти, представители инсургентов, которые де-факто обладают контролем над территорией, и избранные по украинскому законодательству представители отдельных районов...»

Минские соглашения, по убеждению автора, могут обернуться двумя сценариями.

Первый – «это самороспуск всех нелегальных с точки зрения украинского законодательства властных субъектов до проведения местных выборов. В таком случае Киеву неизбежно придётся обеспечить возможность для участия в этих выборах действующим властям непризнанных республик. В переходный период, когда государственные структуры республик уже распущены, а новые украинские органы власти ещё не избраны и не приступили к своей работе, вакуум власти может быть заполнен администрацией ООН, а функции безопасности переданы международным полицейским силам или тем же «голубым каскам».

В этом сценарии процесс разоружения и демилитаризации зоны конфликта также должен быть завершён до голосования. Легитимность ДНР и ЛНР носит в значительной степени силовой характер. Разоружение инсургентов до выборов может привести к тому, что их властные структуры де-факто перестанут существовать до проведения голосования. В этой связи, как было сказано выше, ООН должна получить широкие полномочия по управлению территориями.»

Второй сценарий – «это самороспуск всех нелегальных с точки зрения украинского законодательства властных субъектов после проведения местных выборов. В этом сценарии фактически признается сосуществование параллельных органов власти в течение временного периода, который должен быть оговорен и зафиксирован отдельно сторонами конфликта и визирован международными посредниками.

Условия самороспуска будут определены после того, как в диалоге между Киевом, избранными по украинскому закону представителями отдельных районов и представителями инсургентов решится вопрос о передаче границы, то есть о контроле над всей в настоящий момент не контролируемой украинскими властями территорией Донбасса. Возможно, роспуск республик будет также разбит на несколько этапов и увязан с этапами расширения контроля Киева над неконтролируемой территорией.»

По мнению автора, нужно понимать: существование параллельных органов власти оставляет контроль над территорией на протяжении всего периода до выборов и некоторого периода после них за фактическими властями, то есть за инсургентами, даже при условии присутствия контингента ООН в зоне конфликта. В свою очередь, сохранение за ними контроля над территорией будет означать наличие у них определенных видов вооружений, а значит, разоружение и демилитаризация также не будут завершены до окончательного восстановления суверенитета над границей и начала функционирования новой народной милиции. До этого инсургенты будут иметь по крайней мере стрелковое оружие и сохранять роль в обеспечении безопасности в регионе.

Украине, очевидно, выгоден первый сценарий, хотя он и предполагает, что инсургенты получат очень сильные гарантии собственной безопасности и своего политического будущего в составе единой Украины до проведения местных выборов. Такие гарантии Киеву придется дать как самим инсургентам, так и России, которой неизбежно придется оказывать политическое давление на представителей непризнанных республик.

Другой же сценарий технически сложнее и требует от всех участников высокого уровня доверия друг к другу. Кроме того, в него заложены серьезные риски для Украины, что инсургенты попытаются манипулировать процессом в своих интересах, сохраняя оружие и откладывая возвращение контроля над территорией после выборов. В то же время для России он может оказаться более приемлемым по тактическим соображениям, поскольку сохраняет на максимально долгий период значительные рычаги влияния на ситуацию в Донбассе и на этот же период предоставляет инсургентам сравнительно надежные гарантии физической безопасности.

Как бы ни развивались события, можно сказать точно, что если Украина и западные гаранты мирного процесса будут ждать от России решения проблемы, то в соответствии с минским Комплексом мер она найдет достаточно аргументов, чтобы настаивать на приоритетности такого сценария, который невыгоден украинской стороне...

Огромную роль в этом процессе играет по мнению эк4сперта и фактор времени. Дело в том, что в 2018 году республикам исполнится четыре года, и, как ожидается, в ноябре пройдут вторые выборы органов исполнительной и законодательной власти ДНР и ЛНР. Это означает, что масштаб и глубина произошедших там и на Украине преобразований, а также тот факт, что процесс разоружения инсургентов так и не был запущен, - все это, безусловно, придется учитывать при обсуждении реинтеграции Донбасса.

С учетом всех изменений Россия уже не в состоянии принудить заинтересованные в сохранении статус-кво власти республик к такому сценарию реинтеграции, который будет выгоден только Украине, но почти невыгоден или совсем невыгоден лидерам инсургентов. То, что можно было сделать в 2014 и 2015 годах, уже невозможно сделать сейчас, в 2018 году, и тем более нельзя будет сделать в ближайшие годы.

А кроме того, следует отдавать себе отчет, что, даже если баланс между интересами сторон конфликта будет найден на бумаге, ситуация в Донбассе и на Украине зашла настолько далеко, что риски открытого сопротивления, в том числе вооруженного, со стороны спойлеров с обеих сторон очень высоки.

Чтобы не потерять контроль над ситуацией, Украине и Донбассу, не без помощи международных посредников, придется достичь очень высокого уровня кооперации и доверия, что опять-таки упирается в проблему создания Киевом сильных политических стимулов для реинтеграции Донецка и Луганска.

Полностью здесь