Между Мексикой и Бельгией. Какой федерализм нужен России

После распада Советского Союза у целого ряда исследователей федерализма возникла гипотеза, что Россию ожидает аналогичный путь. Унаследовавшая структуру советских федеративных отношений, молодая федерация столкнулась с аналогичными проблемами: запертые в территориальные границы этнические регионы требовали особой настройки политических институтов. И хотя, в отличие от Советского Союза, страна уже не была окутана поясом из этнонационального сепаратизма, проблемы с этническими регионами (Татарстан, Башкортостан, регионы Северного Кавказа) быстро дали о себе знать. Важным отличием от сепаратизма советских республик был характер политических движений в регионах, который носил не столько гражданский характер (против структуры советской власти или коммунистической идеологии), сколько этнический.

На данный момент нет никаких поводов считать, что аналогичные конфликты не повторятся. Несмотря на активную политическую и бюджетную централизацию, а также на негласные правила игры, установленные между федеральным центром и этническими регионами, в России не существует формальных институтов, способных урегулировать потенциальные конфликты с такими регионами. А это значит, что успешно мобилизованный в 90-е годы этнический ресурс на таких территориях находится в состоянии «спячки» или «заморозки», ожидая возможного ослабления федерального центра или периода экономической или политической турбулентности. Федерации, прошедшие через аналогичные проблемы, придумали на этот случай две стратегии: высокий уровень децентрализации и асимметричный федерализм.

В мире не так много примеров сильно децентрализованных федераций.

Классическими образцами подобных отношений центра с регионами, как правило, выступают Швейцария и Бельгия. На практике это работает так: у федерального центра остаются полномочия по формальному представительству страны на мировой арене, управлению вооруженными силами и координации бюджетного процесса. У регионов собственные политические институты, большие объемы самостоятельно зарабатываемых денег и исключительная культурная автономия.

Однако для подобного распределения полномочий должны соблюдаться два важных условия: относительно небольшая территория страны и устойчиво работающие демократические институты. Отсутствие одной из этих характеристик ставит под угрозу возможность продолжительного и мирного сосуществования регионов и повышает риски территориального раскола и сепаратистского движения.

Именно по этой причине исключительная децентрализация в России не представляется возможной. Сейчас, в условиях отсутствия устойчивых демократических институтов, многие решения регионального уровня согласуются или координируются федеральным центром.

Решительная децентрализация в таком случае лишает регион привычной опоры и высшего авторитета. На практике такие действия могут привести к сепаратизму и полному разрыву отношений с центром. Усложняют эту ситуацию большие расстояния: потеряв формальные связи и поддержку федерального правительства, периферийный регион быстро приобретет новую политическую элиту, заинтересованную в укреплении своей власти (или в смене предыдущей).

Мировая практика показывает, что сочетание этих трех факторов — удаленность и отсутствие оперативной логистики с федеральным центром, плохие политические институты (отсутствие свободных выборов на местах) и этническая составляющая, — приводят либо к сепаратизму, либо к «региональному авторитаризму», когда региональная элита полностью владеет политическими и финансовыми ресурсами.

Классическим примером такого развития событий считается Мексика, региональные авторитаризмы которой успешно выжили после демократизации политической жизни на уровне всего государства. Одной из причин того, почему в федерациях, в которых в целом происходят демократические процессы, сохраняются авторитарные региональные режимы, является «терпимость» федерального центра. За внешней терпимостью может скрываться как желание использовать региональные режимы в своих интересах, так и банальное отсутствие политических и административных ресурсов, чтобы оказать влияние на регион и демократизировать его политические институты.

Россия уже проходила через период становления региональных авторитаризмов в 90-е годы, и если она выберет путь полной децентрализации, то этот сценарий имеет все шансы повториться. Полная децентрализация — это не только выборы на местах (выборы как раз разумная мера), но и широкие бюджетные полномочия, а также административная автономия во всем, от строительства дорог до управления образованием. Отдав все рычаги правления в регионы, центр потеряет влияние и контроль, необходимые для формирования новых демократических правил игры. Территории, лишенные устойчивых демократических институтов, но обладающие хорошо мобилизуемым этническим ресурсом, выстроят свою местную вертикаль власти.

Альтернативным решением проблемы является асимметричный федерализм. Этим путем пошли территориально крупные и гетерогенные федерации, такие как Канада и Индия. Идея асимметрии предполагает, что у регионов с особым этническим, языковым, религиозным или культурным составом есть особые полномочия, создающие стимулы оставаться в составе страны и снижающие привлекательность сепаратистских движений. Такими стимулами могут послужить особые экономические полномочия, актуальные для регионов с ВВП выше среднего по стране, — именно по такой логике существует канадский Квебек, который может свободно распоряжаться своей налоговой системой. Это, однако, не дает Квебеку полную финансовую независимость: часть собранных на его территории налогов передается в федеральный бюджет, однако административно и символически управлением своих финансов регион занимается самостоятельно.

Какой тип полномочий давать на откуп особенным регионам, зависит от причин, по которым эти территории находятся в особом фокусе внимания у федерального центра. Так, например, индийский штат Джамму и Кашмир, располагающийся на границе с Пакистаном, имеет особые права в отношении собственных сил безопасности, законодательно выведенных из-под управления федерального центра, а на практике получивших индульгенцию на подавление сепаратистских настроений. У региона также есть особые культурные и политические свободы, а логика управления регионом предполагает самостоятельное решение конфликтов с Пакистаном. При этом, в отличие от Квебека, Джамму и Кашмир — один из самых дотационных регионов Индии с исключительно низким уровнем развитости инфраструктуры.

Подобная тонкая настройка отдельных институтов в зависимости от индивидуальных особенностей региона — вынужденная необходимость для крупных гетерогенных стран с потенциально мобилизуемым этническим ресурсом. Один из распространенных аргументов против такой политической стратегии звучит так: для большинства регионов, не имеющих ярко выраженного этнического состава, нет причин принимать такие правила игры. Ощущение несправедливости распределения полномочий между территориями спровоцирует движение к требованию большей децентрализации и потенциальным межрегиональным конфликтам. Этот аргумент имеет право на существование, особенно в свете не самой очевидной этнонациональной политики в стране.

В момент демократизации и в процессе развития федеративных отношений России предстоит выбрать один из двух путей: строительство национального государства, ориентированного на титульную нацию и опасного для гетерогенного общества потенциальными конфликтами, либо признание разнообразия наций, их особенностей и организация институциональной поддержки территориям с особым этническим составом.

Вторая стратегия предполагает не только тонкую настройку политических институтов и особое внимание к расположению, экономике и культурным характеристикам регионов, но и определенную символическую политику со стороны федерального центра, поддерживающую множественные идентичности и характеризующую Россию прежде всего как многонациональное государство с множеством языков и религий. Подобная логика предполагает как минимум особые культурные полномочия для разных регионов, а как максимум — совершенно иную констелляцию политических сил в стране, признающую более одного игрока на политической арене.

Материал подготовлен в рамках проекта «План Перемен»