Правозащитная группа адвокатов и юристов «Команда 29» опубликовала доклад о нынешнем соблюдении права на доступ к информации в России.
Доступ к информации — одно из фундаментальных прав человека, закрепленное в международном праве. Тем не менее, в России ситуация с правом на доступ к информации зачастую не соответствует международным стандартам.
Законодательные основы доступа к информации в России
В современном мире информация должна быть доступна всем членам общества без формальных запретов, что гарантируют международные и национальные правовые нормы, в том числе соглашения государств - членов ООН и Совета Европы. Только за последние 30 лет законы о доступе к информации были приняты не менее, чем в 95 государствах - членах ООН.
Хотя Россия к большинству международных соглашений присоединяться отказалась, всё же право на информацию было закреплено в Конституции как одно из основных прав человека. По закону каждый имеет право свободно искать, получать, передавать и распространять информацию любым законным способом, а органы государственной власти и местного самоуправления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомиться с материалами, затрагивающими его права и свободы. Однако на практике это гарантированное Конституцией право реализовать может быть затруднительно, а порой — невозможно.
Далеко не вся информация в РФ распространяется свободно. Некоторые сведения относятся к информации, предоставляемой по соглашению лиц (например, коммерческая тайна), или к информации, распространение которой ограничено или запрещено (например, государственная или служебная тайна).
Также запрещено распространять информацию, направленную на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды. Среди детей нельзя распространять информацию, побуждающую к причинению вреда своему здоровью, самоубийству, к употреблению наркотических средств, отрицающую семейные ценности и др.
Как получить информацию в России
Получить информацию можно, отправив запрос к владельцу информации. Запросить сведения могут гражданин, журналист, редакция СМИ, организация или любой другой субъект гражданского права. Органы власти обязаны предоставлять информацию не только по запросу. Они должны публиковать информацию о своей деятельности в СМИ, размещать информацию о своей деятельности в интернете; в помещениях органов власти и других местах; через библиотечные и архивные фонды; позволять желающим присутствовать на заседаниях коллегиальных органов власти.
Какую информацию можно получить
Граждане могут получить информацию о проведении выборов (в частности, видеозаписи с участков голосования), о доходах чиновников (они обязаны предоставлять государству сведения о доходах и имуществе), о деятельности судов и состоянии окружающей среды. На практике зачастую видеозапись на участках голосования просто не ведется, информация о доходах чиновников не публикуется, а суды не публикуют тексты судебных актов вовремя.
Одна из самых больших проблем в области доступа к информации в России — доступ к архивам. Органы власти понимают право граждан на доступ к такой информации узко, не применяя международные стандарты. Это приводит к усилению культуры секретности информации тогда, когда она уже не может быть оправдана государственной безопасностью.
Документы, имеющие ценность, должны передавать на хранение в архивы. Документы архивного фонда могут от 3 до 100 лет храниться в органах власти и организациях. Любой может обратиться в архив и попросить предоставить ему архивный документ, доступ к которому не ограничен. Существуют и ограничения на доступ к архивным документам: если документ содержит сведений о личной и семейной тайне, частной жизни или угрожающие безопасности страны, доступ к нему ограничен на 75 лет с момента создания.
В 1930-1940-ее годы в СССР за совершение преступлений были осуждены сотрудники НКВД. Впоследствии, при пересмотре их уголовных дел, Верховный Суд России отказал им в реабилитации посмертно. Исследователь Сергей Борисович Прудовский пытался получить доступ к архивным уголовным делам сотрудников НКВД, однако центральный архив Федеральной службы безопасности России отказался предоставить для ознакомления оригиналы документов. При поддержке «Команды 29» этот отказ оспаривается в судах.
Сложности вызывает и информация, содержащая персональные данные. Это любая информация, относящаяся к прямо или косвенно определенному или определяемому физическому лицу. Это может быть фамилия, имя, отчество, дата рождения, адрес места жительства и иные сведения, которые могут идентифицировать гражданина. Обрабатывать персональные данные разрешено с согласия субъекта либо вне зависимости от согласия — для правосудия, исполнения судебного акта, договора, защиты жизни или здоровья субъекта персональных данных; для профессиональной деятельности журналиста или СМИ.
Защита права на информацию в России
В России нет государственного органа, который бы анализировал практику применения закона об информации, об обращениях граждан и давал рекомендации по улучшению ситуации. Каждый орган власти сам регистрирует и рассматривает поступившие обращения и контролирует, чтобы все поступившие обращения были рассмотрены в срок. Каждый орган власти принимает внутренний акт, который регламентирует рассмотрение обращений. Законодательство не обязывает органы власти собирать и публиковать статистику о поступивших запросах о предоставлении информации. Такие сведения изредка можно найти в официальных докладах по той или иной теме, но целостную картину рассмотрения обращений граждан сегодня в России составить никто не может.
Органы власти не всегда отвечают на запросы о предоставлении информации, а часть сведений засекречивается без достаточных оснований. Есть тенденция к сокрытию от общества социально значимой информации. Среди причин — новая Доктрина информационной безопасности, утвержденная Президентом в 2016 году и предлагающая ограничить национальный сегмент интернета; постоянное расширение перечней сведений, составляющих гостайну, а также рост шпиономании.
Срок засекречивания сведений, составляющих государственную тайну, не должен превышать 30 лет. В исключительных случаях этот срок может быть продлен по заключению межведомственной комиссии по защите государственной тайны. Такое заключение комиссия приняла в 2014 году и продлила еще на 30 лет, то есть до 2044 года, сведения, засекреченные ВЧК-КГБ в 1917-1991 гг. Общество в очередной раз лишилось полной и достоверной информации о преступлениях советского режима.
Следующим шагом по усилению секретности и закрытия информации от общества стали изменения, внесенные в мае 2015 года президентом России Владимиром Путиным в Указ о перечне сведений, составляющих государственную тайну. Им было определено, что сведения Министерства обороны России о потерях во время проведения спецопераций в мирное время, являются государственной тайной.
Одно из последних изменений в Указ внесли в ноябре 2016 года. Сведения об отдельных мероприятиях по реализации основных направлений государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, преждевременное распространение которых может нанести ущерб безопасности государства, также стали относиться к государственной тайне. Указанное изменение направлено, прежде всего, на деятельность научно-исследовательских и конструкторских учреждений оборонно-промышленного комплекса.
Доступ к информации о доходах чиновников и антикоррупционное законодательство
В России действует антикоррупционное законодательство. В соответствии с Федеральным законом «О противодействии коррупции» руководители органов власти должны ежегодно представлять государству и муниципалитетам сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Такие сведения должны быть размещены также на официальном сайте государственного органа или органа местного самоуправления.
Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» устанавливает, что граждане, претендующие на замещение должностей муниципальной службы, включенных в соответствующий перечень, муниципальные служащие, замещающие указанные должности, обязаны представлять указанную информацию.
Регионы принимают свои законы в развитие федерального законодательства о противодействии к оррупции.
Доступ к информации о деятельности судов
В России действует Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации», который устанавливает порядок реализации гражданами права на информацию о деятельности судов в России. Кроме того, процессуальные кодексы в зависимости от вида судебного процесса устанавливают порядок получения информации о ходе судебного разбирательства до тех пор, пока дело не сдано в архив суда: Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Совокупность этих норм образует общую систему доступа граждан к информации о деятельности с удов в России.
Одним из базовых принципов реализации гражданами права на информацию о деятельности судов является невмешательство в осуществление правосудия при предоставлении информации о деятельности судов.
Доступ к информации о деятельности судов обеспечивается следующими способами:
— присутствие граждан в открытом судебном заседании; — обнародование (опубликование) информации о деятельности судов в СМИ; — размещение информации в интернете; — размещение информации в помещениях, занимаемых судами; — ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности судов, находящейся в архивных фондах; — предоставление информации о деятельности судов по запросу.
Если проводится закрытое судебное заседание (например, в ходе него могут быть раскрыты сведения, составляющие личную или семейную тайну и в иных случаях, указанных в законе), то граждане, не участвующие в деле, не могут находиться в зале суда.
Суды ведут сайты, где размещают информацию о делах, которые слушаются в судах, датах судебных заседаний, участниках процесса, текстах судебных актов.
Тексты судебных актов, за исключением приговоров, размещают в интернете после их принятия, а тексты приговоров — после вступления в силу. Из текстов исключаются персональные данные участников процесса. Вместо них используют инициалы, псевдонимы или другие обозначения, не позволяющие идентифицировать участников судебного процесса.
При размещении в интернете текстов судебных актов, предусматривающих положения, которые содержат сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, эти положения исключаются из текстов судебных актов.
Не подлежат размещению в интернете тексты судебных актов, вынесенных по делам: — затрагивающим безопасность государства; — по делам об усыновлении (удочерении) ребенка, другим делам, затрагивающим права и законные интересы несовершеннолетних; — о преступлениях против половой неприкосновенности и половой свободы личности; — о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар и принудительном психиатрическом освидетельствовании; — некоторых иных делах, ограничения по распространению информации о которых предусмотрены законами.
В июле 2016 года Роскомнадзор вынес предупреждение владельцу сайта «судебныерешения.рф» в связи с тем, что на сайте были опубликованы сведения, составляющие персональные данные. В октябре прошлого года Городской суд Петербурга оставил без удовлетворения иск главного редактора ИА «СудебныеРешения.РФ» Павла Нетупского к Роскомнадзору.
Доступ к информации о состоянии окружающей среды
Законодательство России защищает право на доступ к экологической информации. Так Федеральный закон «Об охране окружающей среды» одним из основных принципов охраны окружающей среды называет соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством.
Каждому гарантируется право направлять обращения в органы власти, организации и должностным лицам о получении информации о состоянии окружающей среды и мерах по её охране. Обладатель информации о состоянии окружающей среды не вправе её засекретить или ограничить к ней доступ, а предоставляемая им информация должна быть своевременной, полной и достоверной.
Доступ к информации о планируемой хозяйственной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на состояние окружающей среды, — наиболее болевая точка. На практике доступ к такой информации часто ограничивается, а общество не может получить полной и достоверной информации о планируемых масштабах воздействия на природу, которое, в конечном итоге, влияет и на качество жизни людей.
Шпиономания
Увеличение количества уголовных дел о разглашении государственной тайны, государственной измене и шпионаже – показатель реализации государственной политики. Российское уголовное законодательство устанавливает ответственность за государственную измену — выдачу иностранному государству или иностранной организации сведений, составляющих гостайну, помощи иностранному государству, международной либо иностранной организации в деятельности, направленной против безопасности Российской Федерации. Для иностранных граждан или лиц без гражданства установлена уголовная ответственность за шпионаж. Совершение указанных преступлений влечет лишение свободы на срок от 10 до 20 лет. Сами преступления являются особо тяжкими.
Эти нормы закона сформулирована очень расплывчато, что позволяет применять их произвольно: как в отношении реальных преступников, так и людей, которые объективно не совершили преступления, но чьи действия формально с учетом обвинительного уклона российской уголовной правовой системы могут быть квалифицированы судами как преступление. В последние годы количество таких приговоров возросло.
Нестабильность правового регулирования
В российские законы часто вносят изменения и дополнения. За 10 лет существования Закона об информации в него внесли 20 изменений. За 23 года существования закон «О государственной тайне» претерпел 15 редакций, а указ президента об определении перечня сведений, относящихся к государственной тайне, с 1995 года имел 30 редакций. Изменение одного закона влечет изменение практики применения иного законодательного или подзаконного акта и изменение судебной практики. В таких условиях непросто ориентироваться не только юристам, но и гражданам, которым частые изменения законодательства затрудняют доступ к информации.
Что делать гражданину, если он не получил ответ на свой запрос о предоставлении информации?
Во-первых, он может обратиться с жалобой к руководителю органа власти, в который он обращался, или к руководителю вышестоящей организации. Жалоба должна быть рассмотрена в порядке, предусмотренном для рассмотрения обращений граждан, заявителю должен быть дан мотивированный ответ.
Во-вторых, он может сразу обратиться в органы прокуратуры с просьбой принять меры прокурорского реагирования. Прокуратура вправе на основании поступившего обращения провести проверку исполнения органом власти или должностным лицом законодательства о доступе к информации и, в случае выявления нарушения, внести руководителю органа власти представление об устранении нарушений законодательства или возбудить дело об административном правонарушении з а отказ предоставить запрошенную информацию.
В-третьих, гражданин или организация вправе обратиться в суд, оспорив отказ в предоставлении информации.
В целом, российское законодательство предоставляет возможности обязать нарушителей права на информацию предоставить информацию или восстановить право иным образом, но эффективность применения таких способов на практике зависит, с одной стороны, от компетенций и усилий самого заявителя по грамотному оспариванию отказа в предоставлении информации, а с другой стороны, от усмотрения государственного органа, рассматривает вопрос о наличии или отсутствии нарушения права на информацию в каждом конкретном случае.
Результаты общественного опроса
В России отсутствует официальная статистика о количестве обращений, поступивших в органы государственной власти и местного самоуправления, и результатов из рассмотрения. Такие полные сведения гражданам и некоммерческим организациям недоступны. В связи с этим для качественного исследования ситуации в России, связанной со свободой информации, в феврале-мае 2017 года «Команда 29» провела общественный опрос. Его результаты являются иллюстрацией восприятия проблематики свободы информации в России гражданским обществом.
В опросе приняли участие 104 человека, из них: 50 – журналисты/блогеры; 28 – гражданские активисты; 26 – члены/сотрудники некоммерческих организаций из всех федеральных округов России – от Калининграда до Владивостока и от Мурманска до Сочи.
Более 94% респондентов направляли в 2016 году запросы в органы власти в России, от 1 до 100 письменных и до 500 устных запросов. Указанные сведения позволяют утверждать, что участники опроса на практике применяли нормы законодательства о свободе информации и предоставленные ими сведения базируются на их собственном опыте.
В большей степени адресатами запросов были федеральные и местные органы власти, меньшей – региональные. Такая ситуация соответствует тому влиянию, которое оказывают федеральные и местные органы власти в России на повседневную жизнь граждан и некоммерческих организаций: федеральные органы власти формируют политику и являются инициаторами всевозможных проверок и обладателями обширной информации, местные органы власти занимаются каждодневными проблемами конкретного населённого пункта.
Участники опроса пытались получить информацию от судов, администрации президента России, Государственной Думы Федерального Собрания России, Генеральной прокуратуры России, иных органов прокуратуры России, Следственного комитета России, Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии России, Общественной палаты России, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства обороны России, Министерства культуры России, Министерства здравоохранения России, Федеральной службы безопасности России, Федерального архивного агентства, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Российского Федерального агентства по делам национальностей, Федеральной инспекции по труду, Федеральной службы исполнения наказаний, Федерального дорожного агентства, Федеральной антимонопольной службы, региональных органов законодательной и исполнительной власти, местных парламентов и администраций городов и районов.
В среднем респонденты получили ответы только на 30-50 % от общего количества направленных запросов. При этом органы власти ответили в установленный законом срок только в 68 % случаев. Только 4 % удовлетворены на 100 % предоставленной органами власти информацией, а 19 % полностью не удовлетворены ответами властей. Ответы на вопрос: «Насколько Вы удовлетворены (в среднем) содержанием ответов, информацией, предоставленной Вам органами власти?» – распределились следующим образом:
Каждый четвертый респондент указал, что не понимал, в какой орган необходимо направить запрос и что необходимо указать в запросе, чтобы орган власти его рассмотрел. 14 % участников опроса сообщили, что сотрудники органов власти отказывались зарегистрировать запросы граждан, некоммерческих организаций и средств массовой информации.
Более половины участников опроса сообщили, что они получили отписки и не могли использовать полученную от органов власти информацию для целей, которые они ставили при направлении запроса. 42% респондентов сталкивались с тем, что органы власти предоставили информацию на запрос только частично. 16% опрошенных «Командой 29» сообщили, что органы власти не предоставили им копии документов, которые они запрашивали. И только 11% респондентов ответили, что ответы на запросы их полностью удовлетворили.
«Команда 29» спросила участников опроса о том, насколько полезной оказалась информация и удалось ли ее применить на практике (например, при защите своих прав, прав иного лица или для повышения уровня собственной информированности).
9 % респондентов ответили, что полученная ими информация от органов власти была полностью полезна, а 15 % опрошенных пояснили, что бесполезна. По мнению участников опроса, наиболее открытыми в предоставлении информации (предоставили в срок и в полном объеме), оказались в 2016 году органы прокуратуры, Министерство внутренних дел России, Федеральная служба государственной статистики, пресс-службы региональных органов исполнительной власти, органы местного самоуправления. При ответе на этот вопрос респонденты не назвали ни Администрацию президента России, ни федеральный парламент, ни региональные парламенты, ни Федеральную службу безопасности, ни Российское архивное агентство, что свидетельствует о том, что участники опроса не считают их открытыми в плане доступа к информации. В связи с возросшим количеством случаев привлечения к административной и уголовной ответственности распространителей информации в интернете, «Команда 29» спросила участников опроса о том, опасаются ли они распространять информацию в интернете (например, в социальных сетях)? Примерно 2/3 участников опроса ответили утвердительно.
Опасения участников опроса связаны с тем, что органы власти могут обвинить респондентов в экстремизме и распространении порочащей информации. Участники опроса отмечают, что существует множество случаев возбуждения уголовных дел за записи и репосты в социальных сетях, а также опасность «получить реальный срок за распространение информации в интернете».
«В результате в России сложилась ситуация, — отмечает «Команда 29», — когда, с одной стороны, право на доступ к информации зафиксировано в законодательстве и Конституции, с другой — на практике получить информацию затруднительно, для этого нередко приходится обращаться в суд, на что многие граждане не готовы. В совокупности с постоянным расширением перечней сведений, составляющих гостайну, и усилением репрессивного законодательства и судебной практики в этой области, эти факторы приводят к тому, что право граждан на доступ к информации о деятельности госорганов постоянно угнетается. Отказ же России участвовать в международных соглашениях о праве на информацию не способствует усилению международного сотрудничества и обуславливает изоляцию России от других государств».
Фото: www.globallookpress.com