Законопроект внесен в Госдуму от имени президента Владимира Путина, а это значит, что никаких сомнений в его скором утверждении депутатами быть не может. Не стоит надеяться также и на то, что парламентарии осмелятся в какой-либо степени поправить его концепцию. Между тем именно вокруг нее в последнее время шли ожесточенные споры. Президентский совет по правам человека, который после послания 12 декабря 2013 года вместе с Общественной палатой РФ разрабатывал проект данного закона, настаивал, чтобы организаторами или субъектами общественного контроля могли выступать не только общественные и некоммерческие организации, но и отдельные граждане. В кремлевской администрации такой подход понимания не нашел. Там документ был изменен до такой степени, что СПЧ поначалу даже попытался публично откреститься от своего авторства.
В результате один из разработчиков документа, член Общественной палаты РФ и СПЧ Николай Сванидзе в беседе с «НИ» выразил серьезные сомнения по поводу того, что общественный контроль «будет эффективно исполняться, поскольку осуществлять его должны именно граждане России, которым эти полномочия не даны».
И действительно, согласно поступившему в Госдуму тексту, субъектами общественного контроля могут быть только та же Общественная палата РФ, региональные и муниципальные общественные палаты, общественные советы при федеральных органах и губернаторах. Таким образом, получается, что надзирать за решениями и деятельностью государственных и муниципальных властей, различных госкорпораций и любых других структур, обладающих какими-либо властными полномочиями, станут только институты гражданского общества, созданные и финансируемые… самим государством. Именно им дается право организовывать общественный контроль в таких видах, как общественные наблюдательные комиссии, наблюдательные советы, общественные инспекции, группы общественного контроля и т.д. Законопроект указывает, что эти структуры могут осуществлять общественный контроль в виде мониторингов, проверок и экспертиз.
А где же тут место гражданам, чья активная жизненная позиция уже сейчас заставляет их бороться за экологическую чистоту родного края, добиваться от государства милосердия к сирым и убогим, пресекать строительные бесчинства, требовать гуманизации пенитенциарной системы и тому подобное? Законопроект дает на этот счет четкое указание: «граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных контролеров, общественных инспекторов и общественных экспертов». Они могут делать это как в личном качестве, так и состоя в каких-то организациях. Конечно, исключительно в добровольном порядке.
Но кроме расплывчатых прав на активистов накладываются и вполне конкретные обязанности. Так, от общественного контролера требуется заключение, которое содержит «объективные, достоверные и обоснованные выводы о результатах общественной проверки». Продукт с теми же свойствами обязан представлять организатору общественный контроль и общественный эксперт. Несложно заметить, что определения здесь применены сугубо оценочные, что, кстати, по общегосударственным правилам антикоррупционной экспертизы считается потенциально коррупциогенной нормой. В данном случае субъективно-неопределенный критерий позволяет проигнорировать результаты любой проверки, инспекции или мониторинга на том основании, что они, дескать, не слишком достоверные, необоснованные и вообще субъективные.
На граждан с активной жизненной позицией налагается и обязанность немедленного сообщения организатору общественного контроля о возможном конфликте своих и общественных интересов. Это требование вообще выходит за рамки разумного. Ведь любой активист идет заниматься общественным контролем именно в той сфере, которая ему либо интересна, либо уже и так представляет собой область приложения его усилий. То есть конфликт интересов здесь почти всегда будет в той или иной степени присутствовать.
В то же время обязанность общественных контролеров и экспертов немедленно сообщать обо всех попытках давления на них или их подкупа, несмотря на внешнюю заботливость, открывает широкую дорогу провокациям против неугодных и непонятливых активистов. Законопроект жестко формулирует наказание – отстранение не только от текущей проверки или экспертизы, но и от всех остальных, то есть навсегда. Ни о каких черных списках неблагонадежных в проекте закона не говорится, но легко предположить, что необходимость в нем непременно возникнет.
Все это, по мнению кандидата юридических наук, эксперта проекта «Общественная дума» Юрия Блохина, является спорными моментами «безусловно, актуального законопроекта». «В России уже почти шесть лет действует общественный контроль в местах принудительного содержания, осуществляемый общественными наблюдательными комиссиями (ОНК) на основе федерального закона №76. И деятельность ОНК относится к частному случаю общественного контроля. В то же время наблюдаются разночтения в ФЗ №76 и в обсуждаемом законопроекте», – пояснил «НИ» эксперт. В частности, по словам г-на Блохина, ФЗ-76 в качестве самостоятельных субъектов общественного контроля называет не только ОНК в целом, но и каждого из его членов.
«В законопроекте же субъектами общественного контроля называются Общественные палаты РФ и общественные советы разных уровней, – говорит эксперт. – ОНК же указаны как субъекты, участвующие в общественном контроле, не обладающие полномочиями субъектов общественного контроля. Данное противоречие следует устранить, скорее всего, в пользу расширения субъектов общественного контроля».
Г-н Блохин также обращает внимание на то, что законопроект не отошел от «настороженности в отношении общественной активности граждан». «Хотя статья 3 проекта и предоставляет право гражданам непосредственно, лично участвовать в осуществлении общественного контроля, в дальнейшем же при определении круга субъектов ограничивает их общественными палатами и общественными советами. Другими словами, к участию в осуществлении общественного контроля (ст. 7 проекта) могут привлекаться объединения граждан, а не частные лица», – говорит эксперт, выражая надежду, что в итоге к рекомендациям СПЧ прислушаются и законопроект будет доработан с учетом отмеченных недостатков.
В перечень субъектов общественного контроля необходимо включить НКО, убеждена член Общественной палаты, директор автономной некоммерческой организации «Агентство социальной информации» Елена Тополева-Солдунова. По словам эксперта, исключение НКО на стадии редактирования законопроекта «у многих вызывает большое недоумение и беспокойство». «Важно, чтобы НКО и прочие организации и граждане были включены в список субъектов, – заявила г-жа Тополева-Солдунова «НИ». – Я понимаю, что есть риски, но как минимум необходимо объяснить, почему их не включили. Ведь НКО уже сегодня занимаются общественным контролем, они работают в этой сфере».
Вдобавок в законопроекте не проработан вопрос о противодействии общественному контролю. Этим теперь намерен заняться член президентского СПЧ и Общественной палаты РФ политолог Иосиф Дискин, который, как и Николай Сванидзе, принимал активно участие в работе над внесенным законопроектом. «Я намерен заняться разработкой норм ответственности за воспрепятствование общественному контролю, – заявил г-н Дискин «НИ». – Это крайне важно, так как закон без санкций мертв».
Г-н Дискин не исключает даже введения уголовной ответственности за воспрепятствование общественному контролю: «Должна быть административная ответственность, – говорит он. – Но я не могу исключить и уголовной ответственности, если противодействие общественному контролю повлечет тяжкий ущерб».
Надо отметить, что у законопроекта есть и противники. Так, депутат Госдумы от КПРФ Вадим Соловьев считает, что, принимая его, «мы нагромождаем количество ничего не решающих и никак не влияющих ни на что органов». «Получается, что мы теперь создаем спецконтроль за спецнадзором, – сказал «НИ» г-н Соловьев. – Это будет такая же фикция, как Общественная палата, которая была бы нам не нужна, работай нормально наш парламент».
Наконец, одно важное замечание: этот законопроект ни разу не был опубликован в полном объеме. То есть, по сути дела, общество лишили возможности оценить то, что в нем было прописано сначала и что получится в итоге. Не менее интересным является и тот факт, что полномочия, которыми предполагается наделить общественных контролеров, во многом совпадают с полномочиями тех же депутатов – как Госдумы, так и региональных законодательных собраний. И все они, кстати, с большим трудом добиваются того, чтобы исполнительная власть эти полномочия признавала, отвечала на запросы быстро и по существу, прислушивалась к рекомендациям, предоставляла документы и сведения, приглашала на свои заседания и привлекала к принятию решений. Так что вряд ли приходится надеяться на то, что после появления нового закона все чиновники тут же изменят свои бюрократические привычки и традиции.