Земство без земли

Владимир Путин, выступая на прошлой неделе на собрании советов муниципальных образований, пообещал обеспечить местную власть достаточной материальной и доходной базой. Назвал эту проблему «основополагающей». И призвал правительство «подумать о дополнительных решениях в сфере межбюджетных отношений». Иными словами, верховная власть хочет перед выборами откорректировать свою политику в отношении муниципалитетов. Ответная просьба только одна: обеспечить высокую явку.

Раздача муниципальным руководителям новых обещаний в обмен на должное понимание ближайшей политической задачи возвращает нас к теме куда более значимой и не подверженной предвыборной конъюнктуре. Реформа местного самоуправления… Разговоры о том, что она не терпит промедления, продолжаются уже года четыре, если не больше. Уже сам этот срок, в течение которого реформа была законодательно зачата, но так и не народилась на свет, наводит на мысль: промедление вполне терпимо. Когда законопроекты о реформе принимались Госдумой в первом чтении, президент Конгресса муниципальных образований России Олег Сысуев, помнится, сказал: «Мэры на местах боятся, что их «кинут». Мэры боялись не напрасно. Они говорили: расширение полномочий местной власти должно подкрепляться финансово. Для начала следует принять соответствующие поправки к Налоговому и Бюджетному кодексам. Без этих поправок суть затеянных преобразований напрочь выхолащивается. Тогдашний куратор реформы Дмитрий Козак успокаивал: за поправками дело не станет. Но на прямой вопрос – когда? – отвечал несколько уклончиво. И, в конце концов, вместо поправок к Налоговому и Бюджетному кодексам правительство представило в Госдуму лишь концепцию этих поправок. Да и она оказалась весьма уязвимой. Например, муниципальным властям оставляли 100% налогов на рекламу (вы представляете, каковы рекламные доходы в сельской местности?), а вот акцизы на топливо и алкоголь, налоги от игорного бизнеса доставались региональным администрациям.

В условиях, когда бюджет в три раза меньше, чем государственные обязательства, обещать муниципальным властям широкую самостоятельность было заведомым прожектерством. Для реализма в этом деле требовалось одно из двух: либо увеличивать бюджет, либо урезать государственные обязательства перед населением. Догадываясь, к какому варианту может склониться правительство, депутаты подстраховались и приняли Закон «О минимальных социальных стандартах». Чем запрограммировали совсем тупиковую ситуацию: сокращать социальные обязательства закон не велит, а сохранять их в неприкосновенности казна не позволяет. О том, как скудость муниципальных ресурсов редактирует либеральные прокламации, я знаю не понаслышке. Несколько лет назад был в Ставропольском крае, писал о драке за полномочия между мэром Георгиевска и главой Георгиевской территориальной государственной администрации. У последнего были в руках собственность, бюджетные ресурсы. У первого – ничего, кроме конституционного права на независимость. Конфликт в Георгиевске означал столкновение кромешной нищеты с провозглашенной независимостью местной власти от власти государственной.

Наблюдая, как рождается эта реформа и, понимая, чем она может закончиться, трудно отделаться от ощущения исторического дежавю. Ведь еще в 1864 году организация местного самоуправления была закреплена в России положением о земских учреждениях и городовым положением: земская и городская власть отделялась от государственной. Но спустя тридцать лет пришлось пересматривать эту практику по соображениям, изложенным в пояснительной записке к проекту нового земского положения, разработанного под руководством графа Толстого: «Главные причины существующего неустройства в земстве заключаются в обособленности земских учреждений от установлений правительственных... Отсюда происходит отсутствие единства и согласия в действиях правительственных и земских властей, а нередко и явный антагонизм между ними». Нынешние российские правители уже не в первый раз пытаются устранить этот самый антагонизм, хотят с помощью финансовых механизмов сделать местную власть реальной властью. И на бумаге все выглядит превосходно. Муниципальным образованиям дается право собирать налоги, на собственные средства содержать милицию, школы, больницы и т.п. Но без внесения необходимых поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы муниципалитеты этих денег не увидят.

Историческая привычка видеть в местной самоорганизации панацею от тотального государственного всевластия, увы, неистребима. Патриархально настроенные мечтатели и сегодня твердят о чудодейственной силе, дремлющей в сотах малой провинции. Александр Солженицын неустанно взывает к правителям: возродите земства, ими спасется Россия! Но что за земство без земли? Что за власть без имущества и без денег?



Автор – публицист, политический обозреватель «Российской газеты»