Региональные власти: между федеральным Олимпом и земляками

Метаморфозы федерализма

Начиналось все в конце 80-х гг. с лихорадочных попыток спасти разваливавшийся СССР: фиктивную «федерацию» с издевательски фиктивным правом республик на выход. Его создатели и оформители в 20–30-х гг. не учли, что когда кончается сила, в том числе сила обмана и самообмана, начинает действовать право, какое ни есть, и при этом действовать с удручающей буквальностью.

После развала Советского Союза Россия формально становится территориальной федерацией, хотя и не без греха. Чечня пытается вообще уйти, по крайней мере формально, а Татарстан согласен остаться в РФ только на основе двустороннего договора. Этот особый договор в свою очередь пытаются растворить вначале в «федеративных договорах», а затем в двусторонних договорах и соглашениях центра со всеми желающими.

Постоянные попытки унифицировать все регионы, непременно подогнать их под общий аршин приводят ко все большему ослаблению государства. Так обычно и бывает, когда естественное многообразие пытаются втиснуть в прокрустово ложе чрезмерной, искусственной унификации: рано или поздно максимум прав получает даже тот, кто о них и не заикался. И в этот-то самый момент, вместо того чтобы уравновесить уже становящуюся опасной региональную вольницу – путем развития местного самоуправления и судебной системы, губернаторов делают избираемыми, формируют из них половину верхней палаты парламента и предоставляют им парламентский иммунитет. С 1997 г. у нас начинается реальная, отчасти хаотичная децентрализация государства.

В конкретных условиях 90-х гг. децентрализация была суммой неизбежных положительных и негативных реакций на политику «федерального» центра. В итоге появляется так называемая проблема «рыхлого федерализма». «Феодализация страны», значение которой несколько уменьшилось после изменения способа формирования Совета Федерации и замораживания двусторонних договоров и соглашений между центром и регионами, – это плохо. Возникновение и сохранение по сей день в некоторых регионах крайне авторитарных, «хозяйских» режимов, вероятно, еще хуже.

В то же время «федерализм» у нас, как и у немцев в конце 40-х годов, стал одним из механизмов, препятствующих возрождению абсолютной централизованной власти. И у них, и у нас это была реакция на опыт тоталитаризма. У них – реакция сознательная и продуманная, дошедшая до вполне рационального раздела страны на прежде не существовавшие «земли». У нас – скорее подсознательная, отягощенная советским опытом фиктивного «федерализма» на «национальной» основе, «феодализацией» страны и авторитарными традициями в ряде регионов, но все же значимая. Значимая еще и потому, что других важнейших инструментов обеспечения политических свобод, таких, как партии, институты гражданского общества, местное самоуправление, у нас тогда не было. Нет их, по сути, и сейчас, или же они пока остаются в зачаточном состоянии. Не будем забывать об этой реальной составляющей нашего квазифедерализма.

Не берусь судить, удалось ли бы нам сохранять в течение десяти лет демократию – пусть несовершенную, если бы не «своеволие» регионов и не двухпалатный парламент. Именно на уровне регионов проявлялась до последнего времени политическая активность, рождающая ответственность за собственные дела.



Вопросы по существу

Как отделить зерна от плевел, сохранив положительные составляющие так называемой «федерализации» 1990-х гг. и устранив по возможности отрицательные? Я исхожу в данном случае из того, что главным, практически ощутимым положительным результатом предлагаемой сегодня реформы могло бы стать устранение «хозяйских» режимов в регионах – последнего на сегодняшний день крупного политического препятствия на пути преодоления практики «хаотического федерализма» 90-х гг. При этом остаются серьезные вопросы:

1. Насколько операциональна предлагаемая модель утверждения губернаторских кандидатур региональными собраниями? Необходимо сценарное прогнозирование возможных типов политических процессов в звене «центр-регион» в этой связи, но для этого нужно иметь на руках сам план реформы, а не только ее эскиз.

2. В какой степени предлагаемая реформа позволяет решить проблему регионов с явно выраженной самобытностью, которые, собственно, в значительной степени и делали погоду при всех реформах государственно-территориального устройства в РФ (Татарстан, Башкортостан, Якутия, Калмыкия, в другом смысле – Москва и некоторые другие)? Дело ведь не в том, чтобы заручиться хотя бы молчаливым согласием на реформу Липецкой, Курганской или Смоленской областей. Как говорится в известном анекдоте: «полдела сделано, имярека убедили жениться, осталось еще полдела – убедить королеву…».

3. Какие стандартные, а не чрезвычайные механизмы предусмотрены на тот в высшей степени вероятный случай, если креатуры центра начнут любезно переадресовывать ему протесты «земляков» – жителей своего региона – по любому сколько-либо важному поводу, завоевывая себе популярность как единственную реальную гарантию от более или менее праведного гнева центра?

4. Каким образом канализировать естественное стремление избирателей к самовыражению на уровнях ниже федерального, при том что выборы глав регионов, как правило, отличались очень высокой стимулированностью, а выборы в законодательные собрания регионов и местные низкой.



Императивы преобразований

В любом случае можно попытаться сформулировать несколько императивов, задающих рамки преобразований в системе управления регионов:

Унитаризации и даже унификации – сколько возможно в пределах необходимого. Чем более просто организовано в масштабах всей страны, чем более унифицировано и прозрачно то, что можно унифицировать без ущерба для эффективности и стабильности – тем лучше.

Региональной самобытности – сколько необходимо в пределах возможного. Существует определенный предел «ужимания» самостоятельности каждого региона. Нельзя забывать, что для ряда регионов ключевой ценностью является не столько объем реальных полномочий и доступных ресурсов, сколько признание «особости». Нельзя отвергать с порога идею особых статусов – всякий раз специально объясняемых в рамках «общенационального мифа».

Самоуправления – сколько хочется в пределах разумного. Многие потенциальные проблемы могло бы снять реальное сосредоточенное развитие местного самоуправления.

Компенсирующих властных механизмов – ровно столько, сколько нужно. Дополнительное напряжение в звене «центр-регион» могло бы быть ослаблено за счет его перераспределения по каналам судебной власти, министерства регионального развития, берущего на себя часть функций, выполняемых в ряде стран МВД; специального ведомства, занимающегося межэтническими отношениями.

Следование этим императивам помогло бы преодолеть негативное наследие «федерализации» 90-х гг. без того, чтобы наследие 2000-х пришлось отчаянно преодолевать в более отдаленном будущем.



Автор – президент фонда «Российский общественно-политический центр»