Как реформировать силовые органы в России

Российская система силовых органов власти, отвечающих за национальную безопасность и правоохранительную деятельность, институционально наследует советской системе. Она заточена скорее под нужды существующего в стране режима, нежели под нужды общества, и носит военизированный характер. Эта система избыточна: разные ведомства дублируют друг друга и выполняют множество контролирующих функций, бюрократически затрудняющих нормальную экономическую деятельность и повседневную жизнь россиян.

Российские силовики: много, дорого и неэффективно

Наши правоохранительные и силовые органы представляют собой свыше 10 ведомств, каждое из которых стремится увеличить свою долю в бюджетном пироге и расширить свои властные полномочия. В эту систему входят:

• МВД — 895 тыс. чел.;
• Росгвардия — 400 тыс. чел.;
• МЧС — 290 тыс. чел.;
• ФСИН (подчиняется Минюсту) — 225 тыс. чел;
• ФСБ (вместе с пограничниками) — 200 тыс. чел.;
• ФССП (подчиняется Минюсту) — 73,5 тыс. чел.;
• Прокуратура — 51 тыс. чел.;
• Следственный комитет — 23 тыс. чел;
• другие силовые ведомства (ФСО, СВР, ГУСП Президента РФ) — до 50 тыс. чел.

Таким образом, в этих ведомствах работает более 2 млн человек. По статье «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность» мы тратим 1,9 трлн руб. в год. Получается в среднем немногим меньше 1 млн руб. на каждого силовика — это расходы на зарплату, помещения, технику и т. д. Понятно, что между ведомствами эти средства распределяются неравномерно.

Как видно, один полицейский в среднем обходится нам в 790 тыс. руб. в год, в то время как один сотрудник органов безопасности — в 1,7 млн руб. в год, или более чем в 2 раза дороже. При этом на каждые 100 тыс. россиян одних только полицейских приходится примерно 600 человек. Для сравнения, в авторитарной Беларуси на 100 тыс. граждан приходится немногим более 400 милиционеров. А в Польше, у которой в 1990-е были схожие с Россией стартовые позиции и не менее острые проблемы с уличной и организованной преступностью, — 263 полицейских на 100 тыс. граждан. Несмотря на весь обширный силовой аппарат, в среднем раскрываемость преступлений в России составляет только 54%. Например, в январе-ноябре 2017 года было зарегистрировано почти 107 тыс. особо тяжких преступлений (убийство и т. д.). За это же время было выявлено только 37,5 тыс. виновников этих преступлений, а предварительно расследовано 44 тыс. особо тяжких преступлений. Понятно, что не все силовые органы занимаются борьбой с преступностью, однако можно констатировать: неэффективность такой борьбы свидетельствует о том, что вся система национальной безопасности и правоохранительной деятельности в стране неэффективна. И главная проблема здесь кроется в самой ее структуре, когда обширная силовая бюрократическая иерархия нагружает каждого сотрудника большим количеством бумажной работы — вдобавок к высокой нагрузке на общество и экономику. Очевидно, что развитие России на принципах свободы и рыночной экономики невозможно без изменений в системе силовых органов власти.

Принципы изменений

Ключевыми принципами изменений в среде российских силовиков должны стать:

1. неукоснительное соблюдение прав, свобод и достоинства человека;
2. здравый смысл и открытость;
3. строгий парламентский и общественный контроль;
4. делегирование полномочий в сфере общественной безопасности на уровень регионов и муниципалитетов;
5. демилитаризация;
6. отказ от избыточных контролирующих и регулирующих функций.

На основании этих принципов и будет строиться система правоохранительных органов в России.

Полиция

Формирование и содержание полиции должно быть прерогативой региональных, а в крупных городах — муниципальных властей. Таким образом, полицейские силы будут под контролем местных сообществ, а их численность и техническое оснащение будут гибче адаптироваться под нужды каждого региона в зависимости от количества проживающих граждан, расстояний, экономических возможностей и общей ситуации в сфере правопорядка. Учитывая особенности формирования доходной части консолидированного бюджета России, финансирование полиции может осуществляться через прозрачную систему трансфертов из федерального бюджета в пользу регионов. Следствие по локальным/региональным делам должно также находиться в руках полицейских. Это позволит повысить их ответственность за раскрытие преступлений перед политическими властями регионов и местным самоуправлением. Обмен опытом между полицейскими из разных регионов в такой системе будет осуществляться в рамках обычной горизонтальной коммуникации. Система полицейских званий и структурных подразделений должна стать проще и перестать дублировать армейскую систему. Так получится сократить избыточные уровни существующей полицейской иерархии, повысить эффективность управления и отказаться от системы, когда полиция через вертикаль управления и армейскую систему званий отделяется от общества. Отряды специального назначения (ОМОН) для силового захвата опасных преступников должны также быть частью региональных полицейских сил.

Следственный комитет (или аналог)

Следственный комитет или его аналог, подчиненный федеральным властям, должен вести расследование дел, связанных с организованной преступностью, выходящей за границы городов и регионов, коррупцией, другими сложными преступлениями. Ведомство расследований при этом должно быть гражданским и ни по численности, ни по силовому потенциалу не претендовать на избыточную власть. При необходимости это ведомство может привлекать местные силы полиции для своих задач.

Росгвардия (внутренние войска)

Федеральная служба войск национальной гвардии должна быть расформирована. Военная техника должна быть передана в Вооруженные силы. Наиболее подготовленные офицеры, сержанты и рядовые Росгвардии должны иметь возможность перейти в Сухопутные войска Вооруженных сил. ОМОН и кинологическая служба должны стать частью системы полиции. На сокращаемых военнослужащих Росгвардии должны распространяться те же программы и социальные гарантии, которые предполагаются для сокращаемых военнослужащих Вооруженных сил России. Суть в том, что мы должны полностью отказаться от идеи внутренней армии, предназначенной для войны с собственными гражданами. Задачи гвардии — поддержание общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций, острых гражданских (этнополитических) конфликтов, возможных вспышек бандитизма — должны выполнять силы территориальной обороны (подробнее см.: Армия и ВПК).

Защита конституционного строя

России необходимо ведомство, которое сосредоточится на охране/защите ее конституционного строя. Учитывая наш исторический опыт и сложное социально-политическое наследие тоталитаризма и нынешнего авторитаризма, противодействие попыткам узурпации власти, борьба с гранд-коррупцией и террористическими организациями и движениями в спектре от исламистов до неонацистов должно быть отдельным направлением деятельности. Для этой деятельности должна быть создана компактная и высокопрофессиональная специальная служба. В нее также могут быть отобраны некоторые из наиболее квалифицированных и не запятнавших себя следователей и сотрудников нынешних спецслужб.

Охрана первых лиц

Нынешняя Федеральная служба охраны может быть существенно сокращена за счет сокращения объектов охраны — многочисленных резиденций и дач. Также ее можно сократить, отказавшись от сакрализации власти, когда охраняемые лица передвигаются с большими кортежами, а в их интересах ФСО «зачищает» от граждан целые городские районы. Другими словами, безопасность российского руководства может быть в полной мере обеспечена гораздо меньшими силами и средствами, а значит, будет обходиться бюджету в разы дешевле.

Внешняя разведка

Сегодня в России внешней разведкой занимаются три соперничающих ведомства: ГРУ (военная разведка), Служба внешней разведки и ФСБ. Оценивать нынешнюю эффективность их работы можно лишь косвенно — по результатам российской внешнеполитической и военной активности, а также по состоянию российского ВПК. Учитывая имеющиеся проблемы по всем трем направлениям, работу российских разведок можно признать неудовлетворительной. Конечно, перед демократической Россией будет стоять задача усовершенствования военной разведки, включающей радиоэлектронную и видовую разведку. Сегодня ее работа строится во многом на идее соперничества с США и НАТО, что отнимает огромные ресурсы без позитивной отдачи для безопасности российского общества (см.: Армия и ВПК). Однако главная задача в этой сфере — создание эффективной политической разведки, главной задачей которой будет сбор информации о государственных и негосударственных игроках для принятия российским руководством своевременных и эффективных решений в интересах безопасности и развития российского общества. Что касается промышленного и научного шпионажа, то создавать его систему необходимо только после того, как в постпутинской России получится создать эффективную систему науки, а обрабатывающая промышленность и машиностроение выйдут на траекторию устойчивого развития и смогут успешно использовать заимствованные знания и технологии.

Министерство по чрезвычайным ситуациям

Исторически МЧС появилось после землетрясения в Спитаке в 1988 году и было призвано компенсировать провалы советской системы управления. В условиях нормально работающих институтов демократической власти и рыночной экономики централизованное министерство, отвечающее за работу спасателей, будет попросту не нужно. Сегодня без малого две трети бюджета ведомства расходуется на борьбу с пожарами. Пожарные службы (выполняющие к тому же спасательные функции), как и полиция, должны относиться к компетенции региональных и местных властей. Так появится достаточное пространство и для экономии средств. Существующий парк пожарной авиации должен быть передан регионам Сибири и Дальнего Востока, ежегодно страдающим от лесных пожаров. Что касается масштабных чрезвычайных ситуаций и катастроф, то региональные власти смогут использовать подчиненные им силы территориальной обороны (см.: Армия и ВПК), а также по принципу горизонтальной коммуникации привлекать спасателей из соседних регионов. При этом наиболее квалифицированное, оснащенное и эффективное подразделение в системе МЧС — Государственный центральный аэромобильный спасательный отряд «Центроспас» (700 человек) — безусловно, должно быть сохранено. Для этого не требуется отдельного министерства: «Центроспас» может функционировать в составе Министерства здравоохранения, тем самым дополняя существующие силы санитарной авиации и спасателей.

Министерство внутренних дел

В результате преобразований МВД станет компактнее и лишится большей части силовых функций. Целесообразно сохранить в его функционале вопросы миграции (Федеральная миграционная служба), лицензирование охранной и частной детективной деятельности, национальное бюро Интерпола, а также передать в его ведение вопросы пограничного контроля и охраны границы.

Итог

В демократической России возникнет более эффективная система обеспечения национальной безопасности и правопорядка. Она будет работать в интересах общества, позволит экономить несколько сотен миллиардов рублей в год, а также сократить число существующих силовых ведомств (и особенно суперведомств) и избыточный персонал.

Материал подготовлен для проекта «План перемен»