Элла Панеях: как реформировать полицию в России

Ни для кого не секрет, что российская полиция – одна из самых многочисленных в мире, и при этом одна из самых неэффективных. Попытки реформировать ее делаются регулярно, но безо всякого успеха, поскольку проблемы ее – ровно те же самые, что и у всего государства: раздутые штаты, коррупция, бюрократия и так далее. Известный российский социолог Элла Панеях предлагает радикальные, непривычные, но по всей видимости единственно возможные меры для решения этой важной социальной задачи:

«Первое, к чему должен быть готов писатель любой программы реформ в современной России, – это то, что никакой комплексный план действий во всей своей полноте и сложности не будет исполнен и даже принят к исполнению. Российский законодатель поднаторел в умении выдергивать из самой благонамеренной программы отдельные пункты, выгодные участникам законодательного процесса, а именно: депутатам и тем группам интересов, которые их перекупают, администрации президента и ведомственным лоббистам, поскольку все остальные из процесса исключены.

Судьба злополучной пенсионной реформы и хитро продуманного «налогового маневра», вылившегося в одностороннее повышение НДС, — лучшее тому свидетельство. Ведомственные чиновники, в свою очередь, замечательно умеют саботировать невыгодные им перемены и форсировать выгодные, зачастую меняя смысл изменений на противоположный. В «прекрасной России будущего» все это не изменится в одночасье; представительству реальных, политических, а не корпоративных интересов еще только предстоит сформироваться эволюционным путем в борьбе за поддержку избирателя; контроль над внутриведомственной политикой — материя еще более сложная. Поэтому ориентироваться придется не на программы, а на отдельные меры: простые, как три копейки, прямолинейные и исключающие возможность имитационного исполнения своей тупой прямотой.

К сожалению, самую очевидную простую меру — попросту разогнать коррумпированную, опасную для граждан и неэффективную полицию и создать новую, как это с успехом сделали в Грузии, — предпринять очень сложно. Попробуйте представить себе хотя бы технически, что такое уволить миллион человек единовременно. А выводя людей за штат постепенно, вы сохраните те самые порочные структуры, ради уничтожения которых все затевалось. Как коррупционные цепочки, так и организационную логику, в рамках которой и происходят пытки, фабрикация уголовных дел, рождается страх перед преследованием настоящих серьезных преступников, пренебрежение к правам рядовых людей. Нужно перетряхивать организационные структуры, рушить те неформальные институты, на которых стоят злоупотребление и коррупция.

Полицейская работа во всем мире бедна обратной связью: у общества даже в демократической системе не так много возможностей донести свои пожелания до вооруженных людей, защищенных особым статусом и правом на применение насилия. Стоит подразделению чуть-чуть разрастись — и системы внутреннего контроля, основанные на статистике, начинают перевешивать механизмы общественного контроля, а с ними приходят и пренебрежение правами граждан, и стремление репрессировать побольше людей как можно более дешевой ценой, чтобы отчитаться. В иерархической организации с жестким подчинением численностью в десятки (всего лишь! а у нас многие сотни) тысяч человек палочная система «отрастает» сама собой.

Поэтому ликвидация палочной системы возможна только при условии дробления подразделений: в идеале, в России не должно остаться ни одной полицейской организации численностью больше, условно говоря, 3000 человек.

Выше, над каждой полицией, должен стоять какой-то гражданский выборный орган, будь то муниципалитет, местные избиратели, власти субъекта федерации или, в случае федерального агентства, президент, парламент, и т. д. В этой ситуации вопрос о едином критерии успешности отпадает: задачи «своей» полиции ставит ее «хозяин», и они будут разными для разных полиций. Нужно только обязать все полиции сдавать унифицированную статистическую отчетность в какой-то центральный орган. Использовать ли эту статистику для оценки деятельности — дело «хозяина».

Как добиться этого эффекта, не выкидывая весь личный состав на улицы в одночасье? Безжалостно разогнать федеральный аппарат МВД, не боясь потерять «опытные кадры»: проверенных и испытанных с руками оторвут другие структуры, а остальных не жалко. Создать с нуля компактную федеральную полицию, для расследования самых серьезных преступлений, а также преступлений сотрудников правоохранительных органов. Передать подразделения полиции на уровне субъектов федерации и ниже в руки местной власти, вместе с бюджетами, и позволить реформировать их по местным законам, в соответствии с местными условиями — в том числе и распустить при желании или сократить значительно, а средства пустить на другие цели.

При этом придется смириться с тем, что в отдельных регионах полиция встроится в местную политическую машину, станет на какое-то время орудием субфедеральных автократий, формирование которых неизбежно при скоростной децентрализации — намеренной, из центра, или той, которая просто станет следствием развала износившейся «вертикали власти». Но это лучше того, что происходит сейчас. На произвол местных властей всегда есть управа из центра, а в условиях маломальской свободы — еще и управа со стороны гражданского общества на местах. А вот против нынешнего произвола силовиков-федералов на местах практически все местные сообщества — не только жители, но и гражданская власть в регионах — бессильны чуть более, чем полностью.

Разрешить муниципалитетам создание местных полиций и регулировать их деятельность только «зонтичным» общим законом о полиции, может быть, еще отдельным — о статусе полицейского (как сейчас). Должно появиться разнообразие. Разрешить — но не форсировать и не требовать. Передать в руки муниципальных властей соответствующую часть «силового» бюджета, но не требовать его так называемого «целевого» использования непременно на создание полицейских подразделений; если люди считают нужным потратить деньги на освещение своих улиц и подъездов, а не на патрулирование центральных проспектов — это тоже вклад в безопасность.

Изменить требования к подготовке кадров при приеме в полицию. Нужны короткие интенсивные тренинги на несколько месяцев, которые проводят практики и специалисты, вроде полицейских академий в США, вместо требования окончить академию МВД или предъявить корочку о каком попало юридическом образовании, что само по себе абсурд. Академии МВД от процесса первичной подготовки кадров вообще отстранить, пусть ведут исследования, разрабатывают методические пособия и проводят курсы повышения квалификации — это очень полезное дело и сейчас, а при дроблении полиций станет еще полезнее для обмена опытом.

Но обучение в таких ведомственных учреждениях для претендентов на низовые позиции приносит больше негативного опыта, чем позитивного: там консервируются путем передачи «практического» опыта противозаконные практики, а нужные в реальном деле навыки не даются. В результате в систему приходит сотрудник с «корочкой» и претензиями на карьеру, который едва знает УК, но зато заполняет уголовные дела копипастом и уже прошел школу коррупции. Такой же школой не самых передовых практик является и служба в армии — еще одно абсурдное требование. И вообще, не нужно учить низовых сотрудников по многу лет. Нужно начать создавать развитую систему переподготовки для каждого этапа карьеры — при той текучке, которая процветает в «органах» на низовом уровне, это куда дешевле. Силовые структуры — хороший социальный лифт для людей из глухой провинции, из национальных республик, с плохим образованием и бедных, и правильно; не надо это менять, полиция и должна быть социальным лифтом для выходцев из низов. Только к успеху должны вести не работа на «палки» и кумовство, а честное исполнение своих обязанностей.

Все перечисленное — жесткие меры с высокими социальными издержками. Но, к сожалению, время для комплексных программ и сложных, зачастую дорогостоящих, решений безнадежно упущено в бесплодных дебатах и имитационных реформах эпохи устойчивой «вертикали власти»...»

Материал подготовлен в рамках проекта «План Перемен»