Свой среди чужих: в Дагестане проводится управленческий эксперимент

Взаимоотношения федерального центра и регионов сегодня в значительной мере определены неформальными договоренностями на уровне политических элит. В особенности заметно это на примерах республик, которые по советской инерции часто называют национальными, в том числе и из-за де-факто сложившихся там этнократических режимов, главным признаком которых является непрозрачность: для федеральной власти зачастую остается неразличимым происходящее в регионе.

Точно так же трудно предсказать развитие событий в случае, если неформальные сделки и персональные унии будут пересмотрены: это вопрос времени, ведь сторонами выступают конкретные люди, и с их уходом «правила игры» придется выстраивать заново. Какими могли бы стать отношения федерального центра с республиками после такого пересмотра? – на этот вопрос отвечает историк и журналист Иван Сухов.

«Национальный» вопрос в России, казалось бы, потерял остроту. Об этом свидетельствует, например, риторика президентской избирательной кампании. Если в 2012 году Владимир Путин начал цикл программных публикаций с большой статьи о «национальном вопросе», то перед нынешними выборами тема почти не обсуждалась.

Это не значит, что в стране благополучно разрешены все проблемы, связанные, например, с неравномерным распределением бюджетных ресурсов между регионами, или сошли на нет преступления, которые не могут быть расследованы, поскольку обвиняемые уехали домой, а оттуда, как с Дона, «выдачи нет». Проблемы продолжают накапливаться, просто от них пока удается отвлечь внимание масс — Олимпиадой, Крымом, Донбассом, Сирией.

Примечательно, что практически у каждого из этих сюжетов есть конфликтный этнический или конфессиональный «подтекст», но власти пока предпочитают его игнорировать. Тем не менее действия в этой сфере предпринимались.

Например, федеральный центр отказался продлевать с Татарстаном договор о разграничении полномочий. В республиканских школах начали сокращать часы, отведенные на изучение «государственного» языка. Осенью прошлого года начался управленческий эксперимент в Дагестане, где назначение нового главы сопровождается беспрецедентной зачисткой в верхах. Эти шаги можно трактовать как сигнал о том, что центр больше не удовлетворен неформальными сделками с республиками. Что же пошло не так?

Управленческий эксперимент в Дагестане

Российские республики вообще сложно типологизировать. Среди них есть, например, социально-экономические аутсайдеры, но есть и регионы-доноры. Даже три региона на востоке Северного Кавказа — Ингушетия, Чечня и Дагестан — имеют каждый свою траекторию, несмотря на общие признаки: высокую (до 70%) дотационность, значительную (40−60%) долю теневой экономики, высочайшую в России рождаемость и наиболее широкое, близкое к 100% распространение ислама.

Тем не менее дагестанский кейс важен для всей конструкции будущих отношений центра и территорий. Управленческий эксперимент в Дагестане — имперский по стилю. Туда, где все постсоветские годы сменяли друг друга представители дагестанских этнических групп, впервые назначен классический варяг — губернатор Владимир Васильев, уроженец Клина, карьерный полицейский, с опытом работы «наверху». За назначением уже последовала череда арестов среди высших дагестанских чиновников. Обыски и выемки продолжаются. Теснимые группы влияния пытаются сопротивляться, в ответ у входов в учреждения выставляются посты Росгвардии.

Даже у людей, очень критически настроенных по отношению к российскому государству — например, у молодых мусульман, резко критикующих антисуннитское, по их мнению, участие России в войне в Сирии, — шаги Васильева начинают вызывать сдержанный оптимизм. Шаги эти многими понимаются как сигнал: старая сделка расторгнута.

Это пока сдержанное одобрение, собственно, отвечает на вопрос, почему пересмотр сделки начался именно сейчас: по-видимому, начался, как только это стало возможным.

То есть когда местный истеблишмент перестал восприниматься людьми как «свои». Это очень важный, можно сказать, тектонический сдвиг: до какого-то момента людям в республиках был важен сам факт наличия республики. Первые лица республики, какими бы они ни были, воспринимались как живой символ представительства интересов народа (как правило, «титульной» этнической группы, а в дагестанском случае — интересов той группы, которая «делегировала» главу региона, при соблюдении интересов остальных этнических групп путем распределения постов).

По мере того как республиканский истеблишмент лишается поддержки снизу, он начинает гораздо больше зависеть от центра. Центр, не особенно это афишируя и при этом пока удачно, играет на девальвацию республиканского статуса.

Одобрение Васильева — карт-бланш федералам в его лице, но не просто на расширение пространства репрессий, пока понимаемых как справедливые. Во-первых, одобрение очень легко может смениться сопротивлением. Например, сравнительно мало кто искренне поддерживает на Северном Кавказе идею вооруженной борьбы за исламский халифат.

Но неизбирательное насилие силовиков, под которое не раз попадали люди, не имеющие отношения к боевикам, во многих случаях вело к расширению и углублению подполья. Во-вторых, многочисленные дагестанские сообщества ждут, что прокурорская «зачистка» будет лишь первым пунктом программы.

«Зачистка» будет непродуктивной, если следующим пунктом, как это уже не раз бывало, станет формирование на месте «снесенных» групп новых, даже более алчных и жестоких, в силу новизны и дефицита «обратной связи».

Что делать после отставок и арестов

Пока возможный выход — последовательные действия, направленные на заключение «контрактов» по возможности со всеми заинтересованными группами и сообществами. Стороны бесчисленных земельных конфликтов с этническим подтекстом нуждаются в справедливом арбитраже. Сельскохозяйственные и индустриальные производители — в защите их выхода на рынок, в безопасности, в эффективном суде, возможно, в привилегированных режимах, которые позволили бы им постепенно покинуть «тень», создавать легальные рабочие места, генерировать прибыль и платить налоги.

Строительный сектор — в прозрачных правилах работы, а собственники уже построенного — в гарантиях прав. Этнические группы — в защите языка и поддержке традиций, конфессиональные группы — в уверенности, что государство не воюет ни против какой из них в отдельности, хотя готово неуклонно карать за нарушение установленных им норм — строго в рамках закона.

Если начать прямо сейчас, через год по-настоящему тяжелой работы Дагестан уже будет сильно отличаться в лучшую сторону от своей нынешней версии.

Это позволило бы, в свою очередь, начать выправлять имидж Дагестана и снижать напряжение в отношениях между ним и остальной страной, включая бесконечные конфликтные ситуации с участием выходцев из Дагестана за его пределами.

Характер таких шагов лучше всего описывается метафорой из области стройки и ремонта: «плавающий пол». Речь идет о компактной конструкции власти, «вписанной в ландшафт», в максимальной степени переданной на места и даже на местный аутсорсинг. «Контракты» могут быть разными в нюансах для каждой из сотен площадок и сообществ — как в Дагестане, так и во всей стране. Диверсификация — это как раз то, что империи всегда умели лучше национальных государств, создававшихся «своими» «для своих» и нередко сбоящих при столкновении с многообразием.

Но, в отличие от административной машины старой империи, «плавающий пол» подразумевает возможность оперативно перестраивать конфигурацию управления в соответствии с меняющейся ситуацией, с потребностями сообществ и даже отдельных граждан. Это возможно только при условии, что именно сообщества и граждане, а не региональные элиты и субэлиты будут легальным контрагентом государства.

При этом региональные элиты — прежние бенефициары сделок с федеральным центром, — скорее всего, будут пытаться оказывать сопротивление, в том числе акцентируя и «национальный» вопрос. Этническая специфика и относительная стабильность — те «товары», которыми пытаются «торговать» с федеральным центром элиты большинства регионов Северного Кавказа. Но если местные сообщества перестают считать «торговцев» выразителями своих интересов, те автоматически теряют и статус гаранта стабильности. В среднесрочной перспективе такое изменение условий игры создает возможность для реформы всей конструкции российского федерализма с исключением из него советского реликта «титульных» этнократий и реальным выравниванием правового поля.

У дагестанской администрации под руководством Владимира Васильева есть многое для того, чтобы создать пилотную площадку, — но есть и системное ограничение: она является частью в целом неэффективного управленческого контура.

Бенефициары существующего порядка вещей есть не только в республиканских министерствах, но и в Москве, и в полпредстве президента в СКФО, и среди силовиков, как местных, так и прикомандированных.

Случаи, в которых всадник сам себя вытягивает из трясины за волосы, не то чтобы неизвестны, но крайне редки. Но в целом речь идет об универсальной прикладной программе, которую рано или поздно придется выполнять тем или иным федеральным управленцам.

Результатом должна стать не в очередной раз отреставрированная железобетонная конструкция вертикали власти, а глобально конкурентоспособные регионы, удобные для жизни, привлекательные для инвестиций, поставляющие качественные товары, услуги и квалифицированных работников на рынок, а не пушечное мясо для войны дома и на Ближнем Востоке.

Материал подготовлен в рамках проекта «План Перемен»