Кто и зачем мешает реформировать судебную систему в России

В конце января Владимир Путин анонсировал изменения в судебной системе, которые позволят судам работать эффективнее. Эти предложения для президента подготовил Центр стратегических разработок Алексея Кудрина совместно с Институтом проблем правоприменения. Почему предложенные нововведения ничего не изменят? - на этот вопрос отвечает на сайте «План перемен» аналитик. Р. И. Сеттер.

Бег на месте: почему судебная система останется прежней

Два эксперта, Вадим Волков и Кирилл Титаев, предложили в недавней статье в «Ведомостях» «Как реформировать судебную систему» свой подход к данной проблеме. В двух словах, эксперты из Института проблем правоприменения ратуют за реформу «малыми шагами», за исправление точечных недостатков системы. Нам предлагают ограничить поток мелких исков от различных госорганов, прекратить практику назначения судей из секретарей, уменьшить разросшуюся до неприличия роль председателей судов. Разумные и правильные предложения. В прекрасной России будущего их, конечно же, можно будет претворить в жизнь. Создается, однако, впечатление, что в нашей стране может сработать только набор точечных мер для исправления точечных же недостатков системы. Авторы статьи в «Ведомостях» отвергают попытки коренной, глубокой перестройки этой системы. Объявляют невозможными и вредными планы переноса в Россию зарубежного опыта или создания системы «с нуля», как это сделали авторы великой судебной реформы 1860-х: «Окно возможности упущено… Сотрудники самой системы не позволят провести серьёзную реформу».

Статья в «Ведомостях» появилась не случайно. Её положения совпадают с более развернутыми предложениями по реформе судебной системы Центра стратегических разработок Алексея Кудрина, которые были опубликованы в тот же день. Все предложения ЦСР весьма умеренны и благонамеренны: давайте сделаем работу Кадровой комиссии при президенте чуть более прозрачной; давайте чуть улучшим материальное положение судов; давайте создадим еще один центр повышения квалификации для судей; давайте назначать председателей судов по итогам рейтингового голосования и т. п.

Доклад ЦСР не предлагает хоть каких-либо изменений в работе Верховного или Конституционного суда. Этому не приходится удивляться: доклад и готовился в сотрудничестве с Верховным судом. Нет попыток разобраться в том, почему же российская судебная власть оказалась настолько очевидно неэффективной и опасной для собственных граждан. Нет ничего, что затронуло бы нынешнее состояние дел на уровне хотя бы чуть выше областных судов, — да и в областных судах мало что в итоге предлагают поменять.

Такая логика не может не поражать. В XIX веке, в неразвитой крестьянской стране, в условиях чудовищного дефицита образованных — да что там, просто грамотных — людей, вскоре после позорного разгрома армии и флота в Крыму молодой и неопытный лидер провел успешную реформу и создал, как выразились сами наши уважаемые эксперты, «судебную систему вполне на тогдашнем европейском уровне». А вот в современной, глубоко урбанизированной России XXI века лидер, гордый поддержкой 86% избирателей, отец нации, покоритель Крыма, Донбасса и Пальмиры — нет, ну никак не сможет провести сколько-нибудь серьезную судебную реформу.

Сотрудники судебной системы не позволят провести глубокие преобразования? Это интересный тезис, но нам не дают никаких доказательств. А почему, собственно? А что, если мы поменяем институциональную среду для этих сотрудников? Что, если мы уберем их коррумпированных (или политически ангажированных) начальников? Люди моего поколения знают не понаслышке, как новые правила игры меняют поведение экономических и политических агентов. Куда подевались заскорузлые работники советской торговли, прятавшие колбасу под прилавком? Они стали агрессивными и вполне рыночными игроками новой русской розницы.

Куда подевался секретарь ЦК ВЛКСМ, когда-то преданный делу Ленина? Он стал президентом бизнес-школы «Сколково». Где теперь молодой советский дипломат, работавший при советской власти на забавной должности завхоза совпосольства в Лондоне? Он стал главой второго по размеру и, возможно, первого по профессионализму банка в стране.

Поменяйте правила игры — и вы не узнаете игроков. Не проще ли было бы сказать, что главный бенефициар нынешней системы никогда не захочет проводить мало-мальски осмысленную реформу судебной власти? Что независимые, профессиональные, компетентные суды будут означать немедленный конец для чекистской диктатуры в России? Если бы наши коллеги могли позволить себе сказать вслух то, что они, как прекрасные специалисты и по-настоящему глубокие эксперты, знают не хуже меня, они написали бы честно: «В современной нам России не может быть никакой реальной, эффективной судебной реформы. Она придет только вместе с глубокой политической реформой, с переходом власти в стране от паразитического чиновничества к единственному творческому, производительному классу в обществе: к новой российской буржуазии».

Судебная реформа и право собственности

Я не отвергаю здесь конкретных предложений из Доклада ЦСР и не хочу их критиковать. Многие из их предложений сами по себе вполне разумны. Наши разногласия глубже и относятся к самой природе судебной власти и к социальному содержанию современных правовых систем. Не обсудив это противоречие, мы не сможем понять, в чем же глубокая ущербность предложений ЦСР и почему теория малых дел есть в конечном счете предательство по отношению к глубинным, долгосрочным интересам России. Авторы доклада ЦСР пишут, что «суды являются институтом…, обеспечивающим разрешение… споров в соответствии с принятыми нормами права». В таком случае судебная система для них — это машина для дисциплинированного, единообразного проведения воли начальства в правоприменительной практике. Это возможный взгляд, но очень узкий. История успешных стран говорит нам, что современные судебные системы не появляются на пустом месте.

Судебная власть в том виде, в котором мы хотим её видеть в России, появляется только вместе с победой буржуазии в борьбе за власть.

И, как правило, уже после политической победы буржуазии, на том этапе, когда важнее сохранить благоприобретенное, а не прихватить что-то плохо лежащее. В Англии это произошло в конце XVII века; в Америке — в конце XVIII; в других европейских странах — еще позже. Иногда, как это было в России, Германии или Японии, современные судебные порядки появлялись в странах, где буржуазия была еще далека от захвата власти, но политики стремились импортировать самые передовые учреждения для выживания в конкурентной гонке. Эти попытки часто кончались провалом всего модернизационного проекта и сваливанием в диктатуру тех или иных некапиталистических сил. Эта связь между победой буржуазии и созданием современной эффективной судебной системы не случайна. Буржуазия — первый класс в истории, чье господство держится не на насилии, а на праве собственности. Право собственности, как и любое право, живо только до тех пор, пока его признают все члены общества и пока есть механизм его защиты. Суды и есть такой механизм для защиты права собственности. Современные судебные системы суть институциональное выражение права собственности, а значит, и господства буржуазии.

Не бывает современных эффективных судов, охраняющих права собственника, если господство в обществе захвачено другими политическими силами.

Посмотрим, какую же защиту права собственности — и других прав — может дать российская судебная система. Ответ очевиден: никакую. Самые богатые люди в России владеют своими активами и могут не опасаться за свою свободу лишь до тех пор, пока это устраивает режим. Захотел президент разгромить НТВ или ЮКОС — и вся судебная система взяла под козырек. Решили силовики посадить ближайших соратников Вексельберга — и ни один не усомнился в том, что по сугубо коммерческому поводу нужно отправить немолодых топ-менеджеров за решетку еще до решения об их виновности или невиновности... Там, где нет защиты у частной собственности, не может быть и адекватной защиты политических и гражданских прав. Режим решил отстранить от выборов главного оппозиционного кандидата? Суды тут же согласятся с очевидно неправомерными, из пальца высосанными приговорами. Режим вынужден фальсифицировать выборы? Суды откажутся замечать даже самые очевидные нарушения.

Право собственности, а значит, и любое право в России защищено, только если это право сильного.

Смогут ли изменить эту ситуацию реформы, предложенные ЦСР и экспертами ИПП?

Конечно же, не смогут. Все решения по оговоренным выше случаям проходили различные стадии обжалования. Их принимали судьи с большим опытом работы, а проверяли на разных стадиях высокие суды, иногда вплоть до Верховного. Если бы проблема в России была просто в низкой квалификации рядовых судей, то уж по таким громким делам система обжалования должна была бы вынести решение на тот уровень, где решения принимаются квалифицированными специалистами, непредвзято и справедливо? Видимо, проблемы наших судов носят именно системный характер, и точечными реформами их не решить.

Возьмем для примера так называемый «второй процесс по делу ЮКОСа». Решения в нем принимал судья Виктор Данилкин. Эти решения были крайне сомнительны. По некоторым данным, текст приговора Данилкину прислали прямо из вышестоящей инстанции, из Мосгорсуда. Вел бы себя Данилкин по-другому, если бы запретили назначать судей из секретарей? Очевидно, нет: сам он в судьи пришел из следователей. Может быть, нужно в России запретить бывшим следователям и другим полицейским и прокурорским чинам выдвигаться на судебную работу? Хотя бы заставить их несколько лет поработать в адвокатуре или в бизнесе? Мысль неплохая; только вот даже это — давно обсуждавшееся — предложение кудринские эксперты не упомянули в своем докладе.

Помогла бы Данилкину лучше работать учеба в предложенном ЦСР новом Федеральном центре повышения квалификации судей? Вряд ли. Во-первых, его честь и так неплохо образован: он выпускник Высшей школы милиции. По советским меркам (Данилкин — выпускник 1988 года) это крепкое юридическое образование. А во-вторых, у нас уже есть подобное учебное заведение. С 1998 года в Москве работает прекрасный во всех отношениях Российский государственный университет (ранее — академия) правосудия. Университет этот специально и создавался для повышения уровня знаний наших судей. Он занимает отличное помещение на Новочеремушкинской улице. Имеет государственную аккредитацию. В университете есть полный набор кафедр, включая военную и физкультурную. За 20 лет работы, однако, это учебное заведение никак не приблизило современную российскую судебную систему хотя бы к уровню дореволюционной Российский империи времен Кони и Плевако. Вряд ли новый учебный центр будет эффективнее.

Кстати, учредителем и куратором Университета правосудия выступает Верховный суд РФ. Да-да, тот самый, что вместе с экспертами из ЦСР готовил предложения по судебной реформе. Зачем Верховному суду предлагать создание еще одного такого центра? Ума не приложу. Может быть, Виктору Данилкину помешало давление председателя суда? Коллеги из ЦСР (вполне разумно) считают, что у нас председатели судов имеют слишком много власти, эту власть можно и нужно укоротить. Но вот незадача: председателем Хамовнического суда во время второго процесса над Ходорковским и Лебедевым был сам Виктор Николаевич Данилкин. Свои решения он принимал по согласованию с какими-то другими органами. Видимо, проблема не только в председателях судов, но и в том, что есть некие иные органы, которые до этих председателей доводят руководящие указания по интересующим эти органы вопросам.

Не исключен и другой вариант: никто на судью Данилкин не давил, он сам принял крайне неудачное решение (а точнее — целый ряд таких решений по допустимости доказательств, возможности повторного наказания за одно и то же правонарушение, по мерам пресечения, по самоотводу и проч.). Здесь бы должен был вступить в действие весь механизм обжалования таких решений, вплоть до Верховного и Конституционного судов. Не вступил. Абсурдные, политически мотивированные приговоры Ходорковскому и Лебедеву по их «второму делу» демонстративно скостили на пару лет, но, по сути, никак не пересмотрели.

Может быть, здесь и надо искать решения нашей проблемы? Пусть рядовые суды у нас слабоваты, но можно ведь исправлять их недоработки на уровне апелляции и кассации или в высших судебных инстанциях? Вы не удивитесь, если я вам скажу, что коллектив авторов доклада ЦСР не нашел нужным ничего менять в работе наших высших судебных инстанций. Впрочем, одно изменение нам предложено: заседания коллегий и Президиума Верховного суда предлагают транслировать по интернету. Это, конечно, огромный шаг навстречу современности, но с его эффективностью еще предстоит разобраться. К примеру, Верховный суд США до сих пор не позволяет вести видеосъемку своих заседаний. Это серьезный недостаток. Но почему-то к американской судебной системе не возникает столь же серьезных претензий, как к отечественной. Впрочем, это, наверное, некорректный пример. Ведь авторы доклада ЦСР специально оговорили в своем вступительном слове, что зарубежный опыт у нас применять не надо.

Читатель может спросить: раз вам так не нравятся идеи ЦСР, может быть, вы предложите свои собственные? Да, мы мы считаем, что есть логичный и эффективный набор мер для такой реформы судов, которая приведет к качественному улучшению системы.

Почему у нас такая судебная система?

Критиковать предложения ЦСР можно долго. При этом каждое из них в отдельности не вызывает жесткого отторжения. Можно менять и процедуру зачитывания решений, и порог для мелких исков, и уровень зарплат сотрудников судов. Нужно только понимать, что все эти шаги не образуют полноценной судебной реформы. В лучшем случае мы получим слегка усовершенствованную версию нынешней системы. В худшем — у режима появится отряд еще более лояльных защитников. Какие же меры мы можем предложить в противовес программе ЦСР? Как сторонники прекрасной России будущего будут менять нашу судебную систему? Чтобы ответить на этот вопрос, мы должны в первую очередь понять, почему суды в России оказались в столь плачевном состоянии. Ответ здесь может дать наша недавняя история. Дореволюционная «вполне приличная для своего времени» система была уничтожена большевиками.

Система, сложившаяся к исходу советской власти, была, по сути, придатком полицейской машины; защита прав собственника и гражданина в ее цели не входила.

Новые российские власти не были заинтересованы в создании сильной судебной власти; они скорее добивались своего за счет чрезвычайных мер и особых полномочий. Мы помним, что конституционный кризис 1993 года включал в себя, помимо прочего, и откровенное игнорирование сторонами решения Конституционного суда. Ожидать после этого пиетета перед судебной властью от бенефициаров тех событий не приходилось. Его и не было. Суды и судьи в начале 1990-х были так же унижены бюджетным кризисом и гиперинфляцией, как и другие госслужащие. В судах оставались те, кому не нашлось места в новой системе, и те, кто готов был использовать госслужбу для личного обогащения. Вскоре на сцене появилась новая русская буржуазия в ее самой неприглядной форме. Свои конфликты она либо решала уголовными методами, либо доверяла иностранным юрисдикциям. Создание судебной системы, способной заставить сильных соблюдать правила игры в интересах всех участников, в том числе и слабых, явно не входило в интересы героев ваучерной приватизации и залоговых аукционов. Более того, в тех случаях, когда «новым русским» приходилось взаимодействовать с судами и другими элементами правоохранительной машины, они скорее были готовы коррумпировать существующих судей, чем заниматься кропотливой работой по созданию эффективной и справедливой судебной системы. Суды оказались деморализованы и коррумпированы. Что-то похожее в это время происходило и в других институтах государства, от парламента до милиции и от администрации президента до диппредставительств. Судьи оказались заложниками (наложницами?) местных губернаторов, дававших им квартиры и деньги на ремонт помещений. Олигархов, которые брали на содержание иногда целые регионы. А то и просто местных бандитов, быстро нашедших общий язык с правоохранителями всех типов. Номенклатурный реванш начала 2000-х потому и прошел так легко, что все ключевые институты государства оказались коррумпированы и выпотрошены предыдущим десятилетием. Оказалось, что судьи, вчера принимавшие миллионные взятки от олигархов, сегодня спокойно готовы отправить тех же олигархов на нары. Сотрудницы публичного дома, как выяснилось, не отличаются верностью вчерашним клиентам. Все, что мы видели в последние 20 лет, укладывается в одну схему: режим готов закрывать глаза на непрофессионализм и коррупцию в судах, но требует от судов полной лояльности во всех делах, в которых напрямую заинтересован Кремль. Это интересное сочетание политической сервильности, непрофессионализма и простой коммерческой коррупции дало нам целый ряд интересных феноменов: — суды, в которых нельзя выиграть дело против местного царька (вспомните Москву при Лужкове и поймите, что с тех пор ничего не изменилось); — суды, целиком зависимые от конкретного олигарха (история с Настей Рыбкой и Усть-Лабинским судом еще свежа в памяти); — суды, где существуют «общаки» для справедливого раздела коррупционного дохода — прямо как в ресторанах у официантов и поваров; — региональные суды, где нельзя выиграть у конкретной московской финансовой группы; — конституционные судьи, клянущиеся в верности нынешнему начальнику страны. И вот эту систему нам предлагают реформировать, создав новый центр повышения квалификации судей?

Что можно сделать?

Мы должны отдавать себе отчет в том, что нынешнее состояние судебной системы не случайность. Оно отражает приоритеты нынешнего политического руководства и при нынешнем режиме не изменится. (Уже в этом, кстати, заключена ущербность всех предложений кудринского мозгового треста. Реформа судов при нынешней российской власти — это заливание нового вина в старые мехи. Получим, скорее всего, уксус.)

Любые осмысленные реформы судебной системы будут возможны только в момент кардинальных преобразований в нашей стране, сопоставимых по масштабу с Великими реформами 1860-х.

Они должны будут идти рука об руку с другими реформами, от политической либерализации до демонополизации, от новой приватизации до создания независимых новых СМИ. Логика здесь проста: без действительно независимого парламента нельзя ограничить давление на суды со стороны исполнительной власти; без независимых СМИ трудно следить за честностью политических деятелей и самих судей; без разрушения государственных сверхмонополий трудно ожидать конкуренции и в политической жизни. У нас разрушены или подавлены не только суды, но и все институты государственного и общественного устройства. Реформа судов в отрыве от других реформ будет просто обречена на провал. Ну, а в тот момент в будущем, в период (скорее всего, недолгий) «окна возможностей» какие же меры должно будет предпринять политическое руководство России? Достанут ли будущие лидеры страны из архивной пыли рекомендации уважаемых экспертов ЦСР и начнут реализовывать их строчка за строчкой? «Давайте-ка запретим секретарям в судах получать юридический стаж… — Нет, сначала давайте учредим Федеральный центр переподготовки судей…» Нет, если будущие лидеры новой прекрасной России хотят реальных перемен, они должны будут принять в первую очередь простые и решительные меры по системной реформе наших судов; такие меры, которые не сможет отменить или развернуть случайно пришедший к власти подполковник любой, самой хитроумной спецслужбы. Эти меры не потребуют огромных расходов или создания еще одного федерального университета. Вот их примерный набросок.

1. Нужно создать новый, политически значимый Высший суд. Разделение высших судебных инстанций на просто Верховный суд и еще отдельно стоящий Конституционный суд в наших условиях себя не оправдало. Обе эти инстанции нужно ликвидировать и создать вместо них единый, компактный новый Высший суд. Он заменит собой и безвольную неудачу Конституционного суда, и раздутый состав нынешнего Верховного суда (у нас там, напомню, трудится более 100 судей — а значит, о каком-то едином взгляде коллектива говорить не приходится). Численность нового Высшего суда не должна превышать 12 судей. Эта реформа позволит на политическом уровне создать четкое олицетворение судебной власти как равноправной ветви в конституционном устройстве России.
2. Нужно целиком заменить личный состав как нового Высшего суда (туда нельзя брать никого из нынешних членов Конституционного и Верховного судов), так и судов общей юрисдикции и арбитражных судов в важнейших субъектах Федерации; для арбитражных судов — также в самых экономически значимых апелляционных судах (их сейчас 21, но в первую очередь нужно заменить состав для 10 экономически самых важных округов) и во всех кассационных судах (их на сегодня 10). Если к моменту реформы будет реорганизованы суды общей юрисдикции, то и в них нужно будет заменить состав судей на кассационном уровне и в наиболее важных апелляционных судах. Причина для этого решения проста: пока на верхних этажах судебной власти остаются нынешние фигуры, мы не можем говорить о каком-либо доверии к обновленной системе.
3. Нужно создать новый механизм полной финансовой самостоятельности судов. Нищий судья никогда не станет независимым, какие бы организационные меры мы ни принимали. На наш взгляд, лучшим решением этой задачи стало бы создание внебюджетного фонда для финансового обеспечения судов. Изначально этот фонд можно было бы профинансировать, переведя в него часть средств из существующих суверенных фондов, а в дальнейшем — пополнять за счет различных сборов самой судебной системы. Судьям и аппарату судов нужно установить уровень зарплат, сопоставимый с компенсаций юристов в лучших частных фирмах. Все формы неденежного вознаграждения (квартиры, санатории, автомашины и проч.) нужно убрать — возможно, за исключением личной охраны.

Эти три меры можно провести довольно быстро, пока новое руководство страны располагает достаточной свободой действий. В результате мы получим судебную систему, которая будет устойчивой к давлению со стороны как коммерческих, так и политических групп влияния. Это решение также позволяет не искать на первом этапе замену для всех российских судей, которых примерно 35 тысяч. В централизованной и иерархичной судебной системе, какой и является российская, мы можем качественно улучшить уровень правосудия, заменив суды на верхушке пирамиды и обеспечив их реальную независимость. Для решения этой задачи нам нужно найти всего несколько сотен кандидатов, а не 70 тысяч, о которых недавно говорил Сергей Алексашенко. Задача сложная, но решаемая. Мы, конечно, понимаем, что эти меры — только начало большой, многолетней работы по перестройке судебной системы. Нам нужно менять порядок отбора и назначения судей и территориальное устройство судов; роль суда присяжных и процедуры возбуждения уголовных дел; создавать компетентные специализированные суды и вводить судебный контроль над силовыми ведомствами. Этими вопросами нужно заниматься и привлекать к решению лучших экспертов. Здесь и предложениям коллег из ЦСР может найтись место. Но вся работа по совершенствованию системы пойдет насмарку, если в первую очередь мы не примем меры по обеспечению реальной независимости всей судебной системы, очистив ее от людей, скомпрометировавших само звание судьи.

Материал подготовлен в рамках проекта «План Перемен»