Ошибка целой эпохи: где Россия теряет бюджетные триллионы

Ирина Канторович, автор петиции, педагог, правозащитник

Главная управленческая ошибка путинской эпохи, приведшая страну к развалу медицины и образования, ко всеобщему сокращению бесплатных бюджетных услуг – к тому, что выделяемые деньги только в небольшой части используются по назначению, была сделана в 2010 году. Юридически она оформлена п.17 Ст. 30 82-ФЗ от 08.05.2010. Этот пункт закона изменил порядок того, как надо распоряжаться в конце года не потраченными по назначению бюджетными деньгами.

До 2010 года порядок был таков. Бюджетные деньги, выделенные школе, больнице и другим госучреждениям, не потраченные по назначению, в конце года руководитель обязан был вернуть обратно в бюджет, в ту его составляющую, откуда выделялись деньги. Тем самым руководитель бюджетного учреждения был заинтересован в том, чтобы потратить деньги на те нужды, на которые они выделялись. Заинтересован в том, чтобы бюджетный возврат был как можно меньше. Потому что вернет он пару раз «остаток» - и в следующем финансовом году его учреждению выделят денег меньше, раз он и с меньшей суммой хорошо справляется.

В этом порядке был один изъян: иногда в конце года закупали совсем не нужное, лишь бы потратить как можно больше выделенных бюджетных денег и не возвращать «остаток».

И тогда в чью-то прекраснодушную голову (я не верю в сознательное вредительство) пришла замечательная идея: зачем гонять деньги «остатка» туда-сюда? Сначала возвращать, а потом выделять опять? Денег в стране много (в 2010 году), общая тенденция давать свободу действий на местах имеется – так давайте просто будем переводить этот остаток на следующий финансовый год на счет этого же учреждения.

Для этого был принят федеральный закон, по которому госучреждение не возвращает не потраченные деньги в бюджет, а оставляет себе: Часть 17 ст. 30 83ФЗ от 08.05.2010. Вот соответствующий текст закона: «Не использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных бюджетным учреждениям из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), используются в очередном финансовом году для достижения целей, ради которых эти учреждения созданы, при достижении бюджетным учреждением показателей государственного (муниципального) задания на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), характеризующих объем государственной (муниципальной) услуги (работы)».

Ничто не предвещало, к каким разрушительным последствиям приведет этот закон. Но новый порядок обращения с «остатком» уничтожил мотивацию руководителей госучреждений к тому, чтоб «остаток» был как можно меньше. Теперь стало все равно – трать-не-трать деньги по назначению, они все равно останутся на счету учреждения.

Более того, уже региональные власти приняли такие законы, которые разрешили руководителям все «остатки» выплачивать в виде стимулирующих выплат (премий). Эти законы создали очень убедительную мотивацию для руководителей не потратить деньги на те нужды, на которые они выделялись. Они мотивировали руководителей госучреждений всех уровней принимать управленческие решения, направленные на увеличение «остатка», на экономию бюджетных средств ("оптимизацию" – это слово руководителями же и придумано, его нет ни в одном официальном документе).

Вот пример появившегося уже в декабре 2010 года регионального закона, предписывающего, как распоряжаться не потраченными деньгами - п.3 Постановления Правительства Москвы № 1088-ППО от 28 декабря 2010 г.:

3. Руководителям государственных учреждений по согласованию с органами исполнительной власти города Москвы, в ведении которых они находятся, направлять на формирование стимулирующей части фонда оплаты труда:

3.1. 100% экономии по коммунальным платежам и фонду оплаты труда.

3.2. Экономию по материальным затратам (за исключением указанных в пункте 3.1) в размере и по перечню, согласованному с главными распорядителями бюджетных средств….»

В ныне действующем в Москве законе, пришедшем на смену приведенному выше, формулировка еще проще: «Экономия по фонду оплаты труда, включая начисления на фонд оплаты труда, по коммунальным услугам и материальным затратам может направляться на выплаты стимулирующего характера». (П.17 Приложения к Постановлению Правительства Москвы от 24 октября 2014 г. № 619-ПП (в ред. постановления Правительства Москвы от 23.12.2015 N 932-ПП.)

То есть прямо в клювик руководителю госучреждения вложили совершенно законный, юридически не наказуемый механизм перевода огромной части бюджетных денег в зарплаты отдельных работников госучреждения, осуществившего эту «экономию».

Так и получилось, что сколько ни выделяй денег из федерального центра - как в песок, через капилляры стимулирующих выплат отдельных бюджетных учреждений, огромная их часть уйдет.

Но это именно капилляры. Есть в этом образовавшемся в 2010 году механизме и артерии (или вены, кому как нравится). Гораздо более впечатляющие по масштабам мероприятия по созданию фонда экономии (с последующим распределением через стимулирующие выплаты отдельным сотрудникам) происходят на уровне региональных Департаментов и Комитетов здравоохранения, образования, соцзащиты и т.п. Здесь куются местные «реформы», позволяющие с самого начала большую часть денег, выделенных из бюджета, оставить нетронутыми («сэкономленными»). Департамент образования г. Москвы (ДОгМ) придумал, например, такой замечательный способ «экономии»: с сентября 2014 года был изменен порядок финансирования школ. Школы получили сразу не все деньги, а только половину (госуслуги). Вторую половину (госработы) надо было обосновать заявкой и получить после «одобрения» Департамента. Деньги на госработы практически никому не выдали вовремя: плохо информировали директоров о том, как надо подавать заявки на госработы (возможно, намеренно), не удовлетворяли вовремя эти заявки и т.п.. «Сэкономил» Департамент образования огромные деньги. Так, согласно докладу начальника Дирекции Департамента образования города Москвы О.И.Яковлева, (см. слайд 5 в указанной Презентации) только в сравнении с 2013 годом в 2015 году «сэкономлено» 14,2 млрд рублей. Я послала запрос в Правительство РФ : куда пошли сэкономленные 14,2 миллиардов? Ведь по действовавшему тогда закону - п.3 Постановления Правительства Москвы № 1088-ППО от 28 декабря 2010 г. - их можно только перевести в зарплатные выплаты сотрудников ДОгМа. В итоге мое письмо для ответа переправили в ДОгМ же (это стандартный ход госбумаг в сегодняшней России – когда отвечает заявителю именно тот, на кого он жалуется). Ответ Департамента не говорящий о судьбе сэкономленных 14,2 миллиардов рублей ничего, только укрепляет в предположении, что экономия миллиардов выплачивается сотрудникам ДогМа в виде стимулирующих выплат.

Подозреваю, что помимо указанных капилляров и артерий, имеются в бюджетном мешке и рваные кровавые раны – «экономия» на уровне региональных властей, строящих работу так, чтобы до региональных Департаментов и Комитетов тоже априори дошло денег поменьше. Здесь могу подтвердить это только косвенными данными – законами, позволяющими выплачивать региональным госслужащим ежемесячные стимулирующие по 30 должностных окладов. Чтоб выплачивать такие деньги, их надо сначала «сэкономить». Например, Законом Владимирской области от 27 августа 2004 года N 136-ОЗ (с изменениями на 07.05.2018) предписывается: «Статья 6, п.1. При формировании фонда оплаты труда гражданских служащих сверх суммы средств, направляемых для выплаты должностных окладов, предусматриваются следующие средства для выплаты (в расчете на год):…6) ежемесячного денежного поощрения - в размере 30 должностных окладов…».

Отдельная тема – нищенские зарплаты и то, что сейчас законно можно сотрудникам одной должности и нагрузки в одном и том же госучреждении платить зарплату с разницей в разы. Нынешнее трудовое законодательство - очень важная тема, главные законы по ней, которые надо срочно менять, отражены здесь.