Муки преобразований

Как только Владимир Путин вступил в мае этого года в должность президента в третий раз, он подписал указ о направлениях совершенствования системы государственного управления. В результате предлагаемых мер через шесть лет граждане должны быть довольны качеством предоставления им услуг минимум на 90%, а сами услуги они должны получать на 70% в электронном виде. Бизнесу через два года придется вдвое меньше общаться с местными чиновниками, а самих служащих со следующего года будут оценивать по новым критериям. Кстати, с апреля следующего года в штатном режиме заработает система раскрытия информации, в которой федеральные органы исполнительной власти должны будут размещать сведения по подготовке проектов нормативных актов и результаты их общественного обсуждения. Сейчас портал работает, однако, судя по статистике сайта, посещаемость у него крайне низкая. Все предлагаемые в качестве реформы меры сегодня носят скорее технический характер, в отличие от формулировок десятилетней давности, которые декларировались еще в первые годы правления Путина.

Суть административной реформы, которая была объявлена в начале 2000-х, заключалась в том, чтобы изменить «громоздкий, неповоротливый и неэффективный» госаппарат. В ноябре 2002 года Владимир Путин одобрил федеральную программу «Реформирование государственной службы РФ (2003–2005 годы)». Согласно документу чиновники должны были начать работать более эффективно, соответственно их численность можно было бы сократить. В июле 2003 года был подписан указ «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах», который предполагал исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Тогда и была введена структура «министерство-агенство-служба», которую критикуют до сих пор за неэффективность – количество федеральных ведомств возросло с 58 до 85. После было еще много концепций и указов в русле административной реформы.

В частности, предполагалось разделение государственных учреждений по трем функциям, напомнил старший эксперт Института экономической политики им. Гайдара Сергей Жаворонков. Регуляторные функции были возложены на министерства, которые должны устанавливать какие-то правила, на них же лежали и функции надзора, то есть контроль над соблюдением этих правил, а функции сервиса отдали агентствам, которые должны были предоставлять госуслуги. «В идеале они все должны быть разделены и должны друг друга уравновешивать, – пояснил «НИ» Сергей Жаворонков. – Но практика от этого отходит. Существует масса ведомств, которые в себе все эти функции совмещают. Простой пример – Центральный банк. Это учреждение, которое одновременно совмещает в себе функции надзора, сервиса и регулирования. То есть ЦБ устанавливает обязательные для коммерческих банков правила, наблюдает за выполнением этих правил, а также выполняет функции сервиса – кому-то дает деньги, кому-то не дает по достаточно непонятным причинам».

Между тем г-н Жаворонков полагает, что само по себе число чиновников ни на что не влияет (кроме, естественно, расходов бюджета на них). Главная проблема – это их полномочия, которые сейчас избыточны. Ситуация с разграничением полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации тоже пока запутанна. Один и тот же объект может контролироваться, например, органами экологического надзора и федерального и регионального уровня. Четкого распределения ответственности между «федералами» и «регионалами» при этом нет, решения принимаются неэффективно, а последствия и вовсе могут быть плачевными.

Как полагает сопредседатель РПР-ПАРНАС Борис Немцов, административная реформа, объявленная десять лет назад, полностью провалилась. «Число чиновников увеличилось на один миллион человек, – рассказал «НИ» г-н Немцов. – Всевозможные проверяющие инстанции, я думаю, удвоились, хотя должны были быть сокращены. Сроки получения согласований либо остались неизменными, либо стали еще длиннее. Это в первую очередь касается строительных разрешений и документации. А по коррупции Россия откатилась за эти годы на позорное 147-е место в мире». По мнению Бориса Немцова, который сам долгое время являлся федеральным чиновником, уничтожено местное самоуправление и региональный уровень власти за исключением национальных республик, которые, угрожая нелояльностью, «выбивают» деньги из центра.

По предположению нашего собеседника, административная реформа закончится ростом числа бюрократов и повышением их зарплат. Кстати, эта гипотеза вполне может иметь подтверждение, учитывая свежее заявление заместителя председателя правительства Владислава Суркова, который констатировал, что рост числа чиновников неизбежен. «Нужно аккуратно к госслужбе относиться и не корежить ее при каждом новом руководителе аппарата, – посоветовал г-н Сурков недавно в интервью. – По поводу задач: надо осторожнее быть с сокращениями. И надо зарплату повышать госаппарату, мы будем это делать обязательно».

Между тем с «ценностью» аппаратчиков согласны далеко не все. По мнению того же Немцова, профессионализм чиновников не является критерием, по которому они отбираются на свои должности. «Когда продавца мебели ставят на пост министра, тут явно дело не в профессионализме, – заявил политик. – Главным критерием выбора является лояльность, а не профессионализм».

Когда речь идет об административной реформе, нужно вспоминать не только о государственных служащих, но и о муниципальных, тех, с кем люди сталкиваются ежечасно, полагает гендиректор Совета по национальной стратегии Валерий Хомяков. «Мы не можем их контролировать, – констатировал «НИ» политолог. – Нас пошлют куда подальше, если мы вдруг озаботимся, почему вдруг это ведомство или этот чиновник не отвечает на те или иные наши вопросы. Наша бюрократия вороватая, наглая и абсолютно не взирающая на общественное мнение. Мы это хорошо наблюдаем сейчас. Административная реформа возможна, когда общество сможет контролировать и жестко спрашивать за ту работу, которую оно оплачивает».

Сокращение численности госслужащих было самой популистской целью реформы. В целом же эта мера должна была повысить результативность и эффективность деятельности госаппарата. Предполагалось и снижение административных барьеров, повышение удобства взаимодействия между гражданами и государственными органами. Кое-что действительно начали делать. Например, для большей части бизнеса регистрация сейчас носит уведомительный характер, сокращено количество лицензируемых видов деятельности. С принятием закона «О предоставлении государственных и муниципальных услуг» перестали, хотя еще и не везде, требовать от граждан документы, которые могут быть получены посредством взаимодействия ведомств между собой. Создание многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг населению (МФЦ) в регионах, а также практика применения мобильных МФЦ несколько облегчила жизнь гражданам.

По словам доцента кафедры теории и практики государственного управления ВШЭ Павла Кудюкина, показательны и менее видимые, но очень важные для получателя услуг результаты деятельности государства. «Это процесс внедрения систем стратегического планирования в государственных органах, развитие методов управления и бюджетирования, ориентированных на результат, но пока это движение достаточно медленное, – уточнил «НИ» ученый. – И мировая практика показала, что эти методы не так уж быстро внедряются, даже в тех государствах, которые ушли намного дальше других (это Нидерланды, англосаксонские и скандинавские страны) – там тоже проблем осталось немало».

Еще один крайне важный аспект административной реформы – борьба с коррупцией, которая у нас идет очень тяжело. Уровень коррупции остается чрезвычайно высоким, и это связано с тем, что она порождается не только административными процедурами. Зашкаливает уровень и так называемой «политической коррупции». «Характер нашей «экономики друзей», где роль компаний, подконтрольных тем или иным группам бюрократии, а не государству как представителю общества, сам по себе является очень мощным коррупциогенным фактором, – поясняет «НИ» Павел Кудюкин. – Это нашим политическим руководством не осознается. Как раз эта группа задач практически не решается, потому что коррупция за 2000-е годы выросла довольно существенно, по разным оценкам от двух до четырех раз».

Парламентарии также видят некоторый застой административной реформы, однако критическим его не считают. По словам первого зампредседателя комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Александра Буркова, говорить об эффективности реформы, еще нельзя, поскольку вопросов больше, чем ответов. «Полномочия между федеральным уровнем, регионами и муниципальными органами власти перераспределены, – заявил «НИ» парламентарий. – Большой минус в том, что полномочия органов местного самоуправления никак не обеспечены финансово. То есть разграничили, кто за что отвечает, функции развели по уровням власти, но, к сожалению, эти полномочия деньгами не подкреплены».

Как полагает г-н Бурков, разделение ответственности между министерствами и ведомствами регламентировано, а вот их функции до конца не прописаны. «Меня, скажем, смущает Минрегионразвития, поскольку кажется, что его функционал четко не определен, – поделился сомнением депутат. – Ведомство участвует практически во всех делах всех отраслей, оно же часто остается «крайним». Остальные вроде бы курируют определенный круг вопросов. Что касается федеральных агентств, которые были созданы в больших количествах и какие-то из них оказались не нужны, то во многом это зависит от руководства министерства или самого агентства. Взять хотя бы Минтранс – создали много агентств, но большая часть полномочий как была на министерстве, так и осталась». Выводы депутата Буркова неутешительны – проблема есть, но только время может привести эту административную реформу в соответствие с заявленными целями. Кардинально изменить годами сложившуюся практику работы тех же министерств и чиновников так просто не получится.